I SA/Sz 33/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej "Organem odwoławczym") zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie postanowieniem z dnia 30 października 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez [...] (zwanego dalej także "Stroną", "Producentem rolnym" lub "Skarżącym") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej "Organem I instancji ") z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie przyznania w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Organ odwoławczy wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku o płatność na rok 2013 złożonego przez Producenta rolnego, Organ I instancji wydał ww. decyzję z dnia 6 czerwca 2014 r. Decyzję tę wysłaną na adres podany w ewidencji producentów, skutecznie doręczono Stronie w dniu 9 czerwca 2014 r. Termin do wniesienie odwołania przypadał na dzień 23 czerwca 2014 r. Organ zauważył, że w decyzji z dnia 6 czerwca 2014 r. Strona została pouczona o terminie i trybie składania odwołania. W dniu 30 czerwca 2014 r. do kancelarii Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło odwołanie Producenta rolnego (na kopercie nie umieszczono stempla z datą). W dniu 14 lipca 2014 r. do organu wpłynęło "pismo strony w postępowaniu - uzupełnienie odwołania". Producent rolny odpowiadając na wezwanie Organu odwoławczego do przedstawienia dokumentu potwierdzającego nadanie przesyłki zawierającej odwołanie, złożył oświadczenia na okoliczność nadania przesyłki w placówce pocztowej w dniu 23 czerwca 2014 r. W dniu 1 października 2014 r. z uwagi na brak podpisu na tym oświadczeniu, Organ odwoławczy wezwał Producenta rolnego do usunięcia braków formalnych pisma. W odpowiedzi na to wezwanie Strona nadesłała podpisane ww. oświadczenie wyjaśniające okoliczność nadania przesyłki pocztowej w placówce operatora publicznego. Producent rolny wskazał, że nadanie przesyłki listem zwykłym nie stanowi przesłanki braku jej ważności. Przesyłka została nadana listem zwykłym w placówce pocztowej w dniu 23 czerwca 2014 r. i powinna zawierać bezwzględnie stempel pocztowy, jednakże Producent rolny nie był w stanie wytłumaczyć przyczyny jego braku. Następnie Organ odwoławczy wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest skuteczność złożenia odwołania od decyzji Organu I instancji z dnia 6 czerwca 2014 r. z uwagi na niezachowanie terminu do jego wniesienia. Z akt sprawy wynikało bowiem, że przesyłka zawierająca odwołanie wpłynęła do Biura Powiatowego w dniu 30 czerwca 2014 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia (na kopercie nie było daty stempla pocztowego). Z wyjaśnień Strony odwołującej wynikało, że odwołanie zostało nadane w ostatnim dniu na dokonanie tej czynności, jednakże nie zostało poparte żadnym dowodem. Organ wskazał nadto, że w interesie odwołującego było, aby tak ważne dokumenty jak odwołanie od decyzji przekazywać do Organu listem rejestrowanym w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, czego jednakże – jak dalej wskazał Organ odwoławczy - Strona nie uczyniła. Sumując, Organ wskazał, że w sytuacji kiedy przesyłka nie zawiera daty stempla pocztowego, za datę wniesienia odwołania należy uznać datę jej wpływu do Biura Powiatowego, tj. dzień 30 czerwca 2014 r. W konsekwencji czego uznać należało, że czynność ta została dokonana z uchybieniem ustawowego terminu. Z uwagi na to, że Producent rolny nie zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a złożone w dniu 30 czerwca 2014 r. odwołanie nie zostało złożone w terminie wyznaczonym na jego wniesienie, zdaniem Organu odwoławczego, doszło do naruszenia 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Producent rolny nie zgodził się z rozstrzygnięciem Organu odwoławczego i w piśmie z dnia 10 grudnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, zarzucając naruszenie: – art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) - dalej zwanej "K.p.a.", przez niedopełnienie obowiązków w zakresie informowania strony, tj. niepoinformowania strony, działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania - w sytuacji uznania przez organ, że zachodziła konieczność złożenia takiego wniosku; – art. 58 § 1 w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niepostępowanie przez organ w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, a w konsekwencji nie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pomimo złożenia przez Producenta rolnego pisma, w którym uprawdopodobnił brak swej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i wnosił o "nadanie sprawie dalszego biegu", co winno być uznane za złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; – art. 134 K.p.a. przez błędne uznanie, że w sprawie przepis ten znajdował zastosowanie. Wobec podniesionych ww. zarzutów Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, skargę należało oddalić, Sąd nie znalazł bowiem podstaw do stwierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co wymagałoby jego wyeliminowanie z obiegu prawnego. W doktrynie wskazuje się, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji (A. Wróbel komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). W art. 134 K.p.a. zostało uregulowane postępowanie wstępne przed organem II instancji. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności zmierzające do ustalenia czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przy czym zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, LEX nr 35125 wskazał, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, czy Organ odwoławczy słusznie uznał wniesienie przez Skarżącego odwołania od decyzji Organu I instancji za nieskuteczne z powodu niedochowania przez Stronę terminu do dokonania tej czynności, w wyniku czego organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego wskazać należy, że - na podstawie przytoczonego powyżej przepisu prawnego - organ odwoławczy jest zobligowany do zbadania, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W literaturze wskazuje się, że warunkiem skuteczności czynności procesowej (wniesienie odwołania) jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego Komentarz, 13. Wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 533). Zgodnie zaś z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). Zatem stronie służy prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia tego organu. Czynność dokonana po upływie tego terminu będzie bezskuteczna. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności występujących w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu stan faktyczny ustalony przez Organ nie budzi zastrzeżeń. Słusznie bowiem Organ uznał, na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, że skoro decyzja Organu I instancji skierowana do Skarżącego została mu skutecznie doręczona w dniu 9 czerwca 2014 r., to 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 23 czerwca 2014 r. Zatem, uprawnione było stwierdzenie organu, że odwołanie, które wpłynęło w dniu 30 czerwca 2014 r., zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Wobec czego we wstępnej fazie postępowania należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zasadnie również organ przyjął, że z uwagi na brak stempla pocztowego na kopercie, za datę wniesienia odwołania należy przyjąć dzień wpływu tego pisma procesowego do organu, tj. dzień 30 czerwca 2014 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1189/13). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne, przekroczenie tego terminu zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Na przykład w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., II OSK 2126/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego" (wyrok publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl). W sposób uprawniony Organ odmówił wiarygodności oświadczeniu Skarżącego, który stwierdził, że przesyłkę zawierającą odwołanie nadał w placówce pocztowej w dniu 23 czerwca 2014 r., na co jednakże nie przedstawił żadnych dokumentów. Wprawdzie ustawodawca nie nakłada obowiązku nadania przesyłki zawierającej pismo procesowe listem poleconym, jednakże dla celów dowodowych, zachowując należytą staranność w prowadzeniu swoich spraw, Skarżący w dobrze rozumianym swoim interesie winien zadbać by uzyskać dowód nadania korespondencji do organu z zachowaniem terminu, gdyż ciężar dowodu na wykazanie prawdziwości twierdzenia strony w tym zakresie spoczywa na stronie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a. przez brak pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy, albowiem z przepisu tego nie można wyprowadzić istnienia takiego obowiązku, natomiast okolicznością bezsporną jest, że Skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości i terminie wniesienia odwołania. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. II GSK 2289/11 wskazał, że nie ma żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Ponadto, obowiązku pouczenia o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie można uznać za niezbędny, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela ten pogląd. Wobec powyższego za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. i 8 K.p.a. Stosownie bowiem do brzmienia art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że termin do dokonania czynności należy przywrócić na prośbę zainteresowanego, a zatem organ może przywrócić termin o ile wpłynie stosowny wniosek strony. W rozpoznawanej sprawie taka prośba ze strony Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie miała miejsca, a zatem Organ, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie sposób bowiem za taki wniosek uznać pismo Skarżącego z dnia 5 września 2014 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie do złożenia wyjaśnień, w piśmie tym bowiem Skarżący twierdzi, że przesyłka zawierająca odwołanie od zaskarżonych decyzji została nadana listem zwykłym w dniu 23 czerwca 2014 r., tj. w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania. Termin zaś można przywrócić tylko wówczas, gdy czynność została wykonana z uchybieniem terminu. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.). Zauważyć należy, że organ podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy (zwrócił się do Skarżącego o udzielenie wyjaśnień co do terminu i sposobu nadania odwołania poprzez złożenie stosownych dokumentów), a zaskarżoną decyzję wydał na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Ustalając okoliczności istotne dla sprawy, organ brał pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzasadniając powody dla których dał wiarę poszczególnym dowodom, a innym odmówił. Zaskarżona decyzja została uzasadnione w sposób przekonujący i jasny zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy, przez co organ dał wyraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organy prowadziły postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, co również należy uznać za działanie zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji, wobec skutecznego doręczenia w dniu 09.06.2014 r. Stronie skarżącej decyzji z dnia 06.06.2014 r., odwołanie od tej decyzji mogło być wniesione najpóźniej w dniu 23.06.2014 r. Wniesienie zaś odwołania w dniu 30.06.2014 r. do Biura Powiatu ARiMR uprawniało Organ odwoławczy do wydania zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania przez Skarżącego na podstawie art. 134 K.p.a., odwołanie bowiem złożono po upływie 14 - dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Z tych też względów Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie dopatrzył się naruszeń w tym zakresie i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku