II SA/Rz 1614/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. ([.] ) sp. z o.o. z/s w [.] (dalej zwanej jako skarżąca, A. lub Spółka) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium) z dnia [.] września 2014 r. nr [.] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, które zapadło w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] maja 2011 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] ustalił na rzecz WJ warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie placu manewrowego wraz z drogą wewnętrzną dla samochodów osobowych na działkach nr ewid. 1904, 1900 przy ul. W. [.] i J. [.] w [.]. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.], po przeprowadzonym z urzędu postępowaniu SKO w [.] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] maja 2011 r. W podaniu z dnia 12 czerwca 2014 r. Spółka wystąpiła do Kolegium z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [.] kwietnia 2014 r. argumentując, że została pominięta w postępowaniu jako strona. Prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postępowanie zostało najpierw zawieszone, a następnie podjęte bez poinformowania o tym fakcie Spółki, podobnie jak nie powiadomiono jej o wydanej decyzji. Postanowieniem z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.], SKO w [.] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie uznając, że Spółce nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej jako "Kpa". Nie legitymuje się bowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interesem prawnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka, kwestionując stanowisko organu, zarzuciła błędne ustalenie, że nie przysługuje jej status strony w przedmiotowym postępowaniu. Złożenie wniosku o wznowienie powinno doprowadzić do zbadania tylko formalnych podstaw wznowienia, zachowania terminu do zgłoszenia żądania i faktu ostatecznego zakończenia postępowania zwykłego. Na tym wstępnym etapie nie powinno dochodzić do badania przymiotu strony wnioskodawcy, ponieważ powinno to nastąpić dopiero w fazie rozpoznawczej wznowionego postępowania, podobnie jak ocena przyczyn wznowienia. Podkreślono również, że przed Sądem Okręgowym w [.] toczy się aktualnie postępowanie o zawarcie umowy przyrzeczonej w wykonaniu umowy przedwstępnej zawartej pomiędzy adresatem decyzji o warunkach zabudowy i Spółką. W postępowaniu tym zostanie rozstrzygnięte, czy żądanie adresata decyzji wobec Spółki o zawarcie umowy sprzedaży rzeczywiście istnieje, a więc czy wnioskodawca niniejszego postępowania (Spółka) powinien zawrzeć taką umowę i nabyć nieruchomość, dla której ustalono warunki zabudowy. Zawarcie umowy było uwarunkowane szeregiem przesłanek, w tym uzyskaniem przez zbywcę decyzji niezbędnych do realizacji inwestycji. Spółka kwestionuje spełnienie tych wymagań przez zbywcę, dlatego też w jej interesie leży, aby zweryfikować legalność decyzji o warunkach zabudowy, od której m.in. uzależnione jest zawarcie umowy przyrzeczonej. Przedmiotowa nieruchomość miała być również objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego wydanie dla tego samego terenu decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalne. W postępowaniu tym konieczne jest ponadto ustalenie, czy rzeczona nieruchomość nie ma charakteru gruntu rolnego, ponieważ Spółka jako cudzoziemiec, w myśl ustawy o cudzoziemcach, powinna uzyskać zgodę na jej nabycie, a o taką jak dotychczas się nie ubiegała. Brak tej zgody pociągnąłby za sobą nieważność zawartej umowy. Źródłem interesu prawnego Spółki ma być zatem umowa przedwstępna i toczący się proces cywilny o zawarcie umowy przyrzeczonej. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO w [.] utrzymało własne postanowienie z dnia [.] lipca 2014 r. w mocy podtrzymując stanowisko o braku statusu strony Spółki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a przez to w postępowaniu o wznowienie tego postępowania. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że w kwestii interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. II SA/Rz 927/13 oddalającym skargę Spółki na takie rozstrzygnięcie. Ponieważ jak dotychczas Spółka nie dysponuje nieruchomością, której mają dotyczyć ustalone warunki zabudowy, zasadne było odmówienie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony. Zawarcie umowy przyrzeczonej dotyczy stosunku obligacyjnego, a nie rzeczowego. Brak interesu prawnego wynikał już z samego wniosku i prowadzenie fazy rozpoznawczej postępowania wznowieniowego było zbędne. Rozstrzygnięcie powyższe zostało zaskarżone przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą, w której domaga się ona jego uchylenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zarzucono, że wydano je z naruszeniem: 1) art. 149 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że Spółce nie przysługuje status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w którym została pominięta jako strona, przed jego wszczęciem, podczas gdy ustaleń takich można dokonywać dopiero w toku postępowania, 2) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że regulacja ta może znaleźć zastosowanie jako wytyczna do oceny kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a przez to do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności, 3) art. 149 § 1 w zw. z art. 28 Kpa poprzez brak wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i braku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy na skutek błędnego przyjęcia, że Spółce w postępowaniu tym nie służy status strony postępowania. Na uzasadnienie skargi przedstawiono argumentację zbieżną do wyrażonej w toku postępowania administracyjnego. Spółka wywodzi, że źródłem interesu prawnego jest umowa przedwstępna i toczące się postępowanie o zawarcie umowy przyrzeczonej, a ponadto kwestia legitymacji procesowej wnioskodawcy powinna być badana dopiero w fazie postępowania rozpoznawczego, a nie na jego wstępnym etapie. O interesie prawnym świadczyć ma również potrzeba ustalenia przez wnioskodawcę charakteru rzeczonej nieruchomości, ponieważ na nabycie nieruchomości rolnej jako cudzoziemiec nie posiada ona zgody. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na chwilę orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie prawomocnie zakończyło się także postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące zaskarżonego przez Spółkę postanowienia SKO z dnia [.] maja 2013 r. [.] wydanego po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. ([.]) sp. z o.o. z/s w [.] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek tej Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] sierpnia 2012 r. nr [.] ustalającej warunki zabudowy dla budowy placu parkingowego i drogi wewnętrznej na działkach nr ew. 1904 i 1900 w [.]. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt II OSK 666/14 NSA oddalił skargę kasacyjną Spółki A. Sąd II instancji podzielił stanowisko tut. WSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 927/13 i w konsekwencji Kolegium co do braku posiadania interesu prawnego Spółki w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [.] z [.] sierpnia 2012 r. tak w oparciu o przepisy art. 390 § 1 KC i 389 § 1 i 2 KC, jak i o art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167 poz. 1759 z późn. zm.). Nadmienić wypada, że mimo wydania przez SKO postanowień z dnia [.] marca 2013 r. nr [.] i z [.] maja 2013 r. nr [.], którymi odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek Spółki, takie postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Konsekwentnie jednak, mimo podejmowanych prób zgłaszania w jego toku swego udziału przez A. (pismo z 25 września 2014 r.) Spółka nie była traktowana jako strona. Nie doręczono skarżącej także wydanej w tej sprawie decyzji. Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania nieważnościowego został oparty na tym samym uzasadnieniu i podstawach jej rzekomego interesu prawnego, które miały uzasadniać legitymację procesową w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [.] ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym okoliczności prawomocnego rozstrzygnięcia przez NSA o braku interesu prawnego A opartego na umowie przedwstępnej z dnia [.] grudnia 2009 r. Rep A [.] /2009 zawartej w formie aktu notarialnego tj. przepisach art. 390 § 1 KC i 389 § 1 i 2 KC oraz art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Sąd musiał wziąć pod uwagę, mimo iż wyrok NSA zapadł po wydaniu przez SKO zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2014 r. Niezależnie od powyższego trzeba mieć także na uwadze, że Sąd w całości podziela zasadność stanowiska, że skarżąca Spółka na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [.] z [.] sierpnia 2012 r., którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skutkiem prawnym zawartej umowy przedwstępnej nie jest przecież nabycie prawa rzeczowego np. prawa własności tylko powstanie stosunku obligacyjnego. Oznacza to, że umowa przedwstępna stwarza wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, stąd brak jest wymaganego przez art. 28 Kpa interesu prawnego, który nie może być potencjalny lub hipotetyczny. Natomiast art. 389 § 1 KC stanowi tylko, że umowa przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia umowy (umowa przedwstępna) powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Z kolei przepisy art. 390 § 1 i § 2 KC regulują skutki prawne braku zawarcia umowy przyrzeczonej przez stronę zobowiązaną. Oznacza to, że przepisy art. 389 § 1 KC w związku z art. 390 § 1 i § 2 KC, które regulują instytucję prawną umowy przedwstępnej nie są w żadnym przypadku tymi przepisami prawa materialnego, z których strona skarżąca mogła wywodzić w tej sprawie swój interes prawny, jak to byłoby w przypadku np. przepisu art. 140 KC. Na pytanie Sądu na rozprawie pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że sprawa z powództwa WJ i C. sp. z o.o. przeciwko A. , która toczy się przed Sądem Okręgowym w [.] pod sygn. [.] /13 nie została dotychczas zakończona prawomocnym wyrokiem. Oznacza to, że w tym zakresie stan faktyczny sprawy się nie zmienił. Nie zapadł bowiem wyrok uwzględniający roszczenie, który zastępowałby oświadczenie woli A. o przeniesieniu prawa własności m.in. działek 1900/2 i 1904/2. Zresztą jeszcze swoje oświadczenie woli musieliby w formie aktu notarialnego złożyć potencjalnie sprzedawcy. Nadal skarżącej nie przysługuje prawnorzeczowy tytuł do w/w nieruchomości – co więcej w w/w procesie cywilnym broni się ona przed uwzględnieniem roszczeń. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, iż w istocie co do zasady ustalenie czy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania posiada interes prawny, a tym samym czy powinien być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, powinno nastąpić po wznowieniu postępowania. Jednakże judykatura (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 6 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 761/10) dopuszcza możliwość wznowienia postępowania wówczas, kiedy jest oczywiste, że podmiot składający podanie takiego interesu nie posiada. Kwestia czy Spółka ma interes prawny a więc czy z jej udziałem (w tym na jej wniosek) może toczyć się postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] sierpnia 2012 r. w chwili wydania przez SKO postanowienia z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.] a także postanowienia z [.] września 2014 r. nr [.] w obrocie prawnym pozostały postanowienia tegoż organu z [.] marca 2013 r. i ostateczne z dnia [.] maja 2013 r. a także nieprawomocny, ale jednak – wyrok tut. Sądu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 926/13. Tymczasem obydwa wnioski skarżącej tj. o wszczęcie postępowania nieważnościowego i o jego wznowienie interes prawny Spółki wywodziły z tych samych okoliczności i tych samych przepisów prawa, które już zostały ocenione z negatywnym skutkiem dla A. nie tylko przez ten sam organ, ale także przez Sąd. Powyższe w ocenie Sądu dawało organowi możliwość odmowy wznowienia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 149 § 1 Kpa z tego powodu, że wniosek pochodził od podmiotu, który już wcześniej w oparciu o te same podstawy nie wykazał istnienia własnego interesu prawnego, nie był więc złożony przez stronę w rozumieniu art. 28 Kpa. Nawet gdyby powyższe uznać za uchybienie przepisom postępowania, to w tej sytuacji nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Okoliczności podniesione przez Spółkę w skardze dotyczące wszczęcia egzekucji związanej z zapłatą kar umownych zastrzeżonych w akcie notarialnym zaistniały już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, ale i tak nie uzasadniałyby one w żaden sposób interesu prawnego skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Obowiązek ich zapłaty wynika z niewykonania przyjętych na siebie przez A. w umowie przedwstępnej zobowiązań i poddania się w akcie notarialnym egzekucji w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe skoro zarzucane naruszenia nie występują skargę jako bezzasadną należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.