II SAB/Wa 1116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spraw.) Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Prezesa Krajowej Rady Izby Architektów RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostepnienie informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r., skierowanym do Prezesa Krajowej Rady Izby Architektów RP, w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, S. wniosło o przesłanie pocztą elektroniczną na wskazany adres bądź pocztą tradycyjną na adres podany następujących informacji: 1. ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej w 2013 r. wszczęły organa kierowanego przez Pana Samorządu? 2. Ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej, które toczyły się przed organami kierowanego przez Pana Samorządu zakończyło się prawomocnym orzeczeniem w 2013 r.? 3. Ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej, które toczyły się przed organami kierowanego przez Pana Samorządu zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego w 2013 r.? 4. Kiedy i gdzie planowane są posiedzenia sądów dyscyplinarnych izb architektów w roku bieżącym? W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Prezesa Krajowej Rady Izby Architektów RP, S. wniosło o zobowiązanie skarżonego do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez nieudzielenie odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku skarżące stowarzyszenie wskazało, że przesłało skarżonemu pocztą elektroniczną na adres [email protected] dnia 15 sierpnia 2014 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanych we wniosku pytań. Skarżony nie udzielił informacji i do dnia złożenia skargi w ogóle nie zareagował na wniosek. Powołując się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, stowarzyszenie wskazało, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. W ocenie skarżącego okoliczność, że wymóg ten spełniają informacje, których dotyczy niniejsza skarga, nie budzi wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że dnia 15 sierpnia 2014 r. strona skarżąca podała, że załączeniu przesyła wniosek o udzielenie informacji publicznej. Organ podał, że strona jednakże nie złożyła tego wniosku ani na piśmie, ani też nie przesłała ponownej wiadomości, przed złożeniem skargi. Organ odpowiadając na skargę zarzucił stronie skarżącej, że nie wezwała Prezesa Krajowej Rady IARP do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 lub 4 ppsa. Ponadto, że Prezes Krajowej Rady IARP nie jest organem Izby, a to oznacza, że nie może on zatem pozostawać w bezczynności. Ponadto ani Prezes, ani Krajowa Rada Izby Architektów RP, której Prezes przewodniczy, nie posiadają wskazanych we wniosku informacji, których ujawnienia żąda storna skarżąca. Organ wskazał, że postępowania prowadzone przez organy dyscyplinarne Izby Architektów RP (Rzecznika i Sąd) są postępowaniami niezależnymi od działań innych organów Izby. Nie jest zatem możliwe ujawnienie informacji, których wskazany we wniosku podmiot nie posiada, nawet jeżeli informacja ta miałaby status informacji publicznej (przedmiotowa informacja statusu takiego nie ma). Stwierdził też, że Krajowa Izba Architektów RP nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, która umożliwia składanie prawnie skutecznych wniosków w formie wiadomości e-mail. Wiadomość przedmiotowa była ponadto nieczytelna (brak było możliwości otwarcia załączonego pliku). Następnie organ podał, że informacje dotyczące postępowań dyscyplinarnych i zawodowych prowadzonych w Izbie Architektów RP nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu. Rozwijając powyższe stanowisko organ wskazał, że stosownie do treści art. 4 udip ani Prezes KRIARP, ani też inne organy Krajowej Izby, nie są organami władzy publicznej, czy też organami wykonującymi zadania władzy publicznej. Są to organy samorządu zawodowego, realizujące zadania wyłącznie w zakresie przewidzianym ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Jednym z tych zadań jest prowadzenie postępowań dyscyplinarnych i zawodowych wobec swoich członków. W sprawie wniosku skarżącego organ wskazał, że rozstrzyganie w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie oraz spraw dyscyplinarnych dotyczy indywidualnych, zawodowych spraw członków Izby Architektów RP i jest finansowane wyłącznie ze środków samorządu zawodowego architektów. Wskazał też, że zapytanie jest niejednoznaczne i odpowiedź na nie, nie jest możliwa. Odnosząc się do treści poszczególnych punktów wniosku podniósł, że zapytanie jest niejednoznaczne i odpowiedź na nie, nie jest możliwa. Odnosząc się do treści poszczególnych punktów wniosku podniósł także: 1. Zapytanie niejasne. Nie sposób ocenić, czy zapytanie o wszczęte postępowania dotyczy postępowań wyjaśniających wszczętych przez rzeczników, czy dotyczy postępowań wszczętych przez sądy, a jeżeli tak, to czy dotyczy postępowań wszczętych w wyniku wniosków rzeczników, czy też wniosków złożonych przez organy nadzoru budowlanego. 2. Zapytanie niejasne, bowiem postępowania w trybie odpowiedzialności zawodowej nie kończą się orzeczeniami. 3. Zapytanie niejasne, bowiem w sprawach w trybie odpowiedzialności zawodowej nie występuje obwiniony. 4. Odpowiedź niemożliwa, bowiem żaden organ Izby Architektów RP nie posiada informacji o planowanych posiedzeniach wszystkich sądów dyscyplinarnych Izby. Pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Krajowa Rada Izby Architektów RP, odpowiadając na wezwanie Sądu o uzupełnienie akt administracyjnych, poprzez nadesłanie dokumentów w postaci treści wiadomości e-mail wysłanej przez Stowarzyszenie na adres [email protected] z dnia 15 sierpnia 2014 r. poinformowała, że nie odnotowano wpływu przedmiotowej wiadomości e-mail do Krajowej Rady Izby Architektów RP. Ponadto przesłała wraz z tym pismem oryginał oświadczenia specjalisty ds. Administracyjnych, z którego wynika, ze przedmiotowy wniosek nie wpłynął do Krajowej Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne i utrwalone jest stanowisko, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona ani od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania, ani też od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc do dokonania czynności, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Stanowisko to uzasadniane jest okolicznością, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana też jako u.d.i.p.), regulująca – poza wyjątkiem z art. 16 - w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, nie przewiduje środków zaskarżania bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej (por. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), oraz okolicznością, że wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mający zastosowanie w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżana, dotyczy wyłącznie aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego (por. art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarżące stowarzyszenie zarzuciło organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, objętej jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. w zakresie odpowiedzi na pytanie: - ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej w 2013 r. wszczęły organa kierowanego przez Pana Samorządu? - ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej, które toczyły się przed organami kierowanego przez Pana Samorządu zakończyło się prawomocnym orzeczeniem w 2013 r.? - ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej, które toczyły się przed organami kierowanego przez Pana Samorządu zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego w 2013 r.? - kiedy i gdzie planowane są posiedzenia sądów dyscyplinarnych izb architektów w roku bieżącym? Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego z tym, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle unormowań omawianej ustawy, może mieć zaś miejsce jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Mając na względzie poczynione uwagi stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje (nawet jako suma informacji prostych – w przypadku informacji przetworzonej), czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadania organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wskazany Sąd stwierdził, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy będące w posiadaniu takich informacji, oraz że brak informacji uniemożliwia jej udostępnienie i że organy w takiej sytuacji nie pozostają w bezczynności, gdy wypowiedzą się w tym zakresie i poinformują o tym podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej. W takim wypadku, Sąd nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości wyjaśnienia organu o brak posiania żądanej informacji. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, zarówno żądana przez skarżące stowarzyszenie informacja w zakresie pkt od 1 do 3 stanowi informację publiczną, jak również organ jest podmiotem zobowiązanym według ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania informacji, jeżeli ta stanowi informację publiczną. Krajowa Rada Izby Architektów RP jest organem zobowiązanym, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - organy samorządu zawodowego, które wykonują min. zadania publiczne. Wskazać należy, że wykonywanie zadań publicznych wynika nie tylko z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 1946), ale również ze statutu Izby Architektów RP, w którym w § 4 tego statutu stwierdza się, że w zakresie związanym z wykonywaniem zleconych ustawowo funkcji publiczno-prawnych organy izby używają pieczęci urzędowych. Następnie wskazać należy, że zgodnie z § 19 Statutu Krajowa Rada Izby, w szczególności kieruje działalnością Krajowej Izby i reprezentuje ją na zewnątrz w granicach ustalonych ustawą i odpowiednim regulaminem. Krajowa Rada Izby jest organem Krajowej Izby (zgodnie z § 15), a w jej skład wchodzi Prezes i członkowie wybrani przez Krajowy Zjazd. Podkreślić należy, że krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określaniu "statusu organu" danego podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wykonywanie zadań o charakterze publicznym. Nie ma przy tym znaczenia , że dany podmiot nie jest organem w znaczeniu ustrojowym, bowiem wystarczy, że jest to wyodrębniona jednostka organizacyjna w szerszej strukturze i realizuje zadania o charakterze publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 294/15) Krajowa Rada Izby jest jednostką organu samorządu architektów o wyznaczonym zakresie działania przez ustawę powołaną wyżej i statut. Ma zatem zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeśli zaś chodzi o przedmiot objęty żądaniem wniosku w zakresie pkt od 1 do 3, to wskazać należy, że rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych lecz należą do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjaniu osiągnięciu celów określonych w Konstytucji RP i ustawie o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa. (por. wyrok o sygn. akt II SAB/Wa 288/14). Jeśli zaś chodzi o odpowiedź na pytanie nr 4 wniosku to zdaniem Sądu nie stanowi ono pytania o informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów, nie zaś ewentualnie przyszłych hipotetycznych zdarzeń. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że istota sporu między stronami sprowadzała się de facto jedynie do okoliczności, czy organ pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy nie posiada żądnych przez skarżące stowarzyszenie informacji. W świetle poczynionych powyżej uwag nie ma podstaw do uznania, iż w kontrolowanej sprawie organ pozostaje w bezczynności - we wskazanym powyżej rozumieniu - w udostępnieniu skarżącemu stowarzyszeniu żądanej przez niego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. informacji. Jak wynika z odpowiedzi na skargę wynika, że organ żądanej informacji nie posiada i że wniosek taki należy kierować do Rzecznika i Sądu dyscyplinarnego. Organ wskazał też, że organy te są organami niezależnymi i prowadzą postępowania niezależnie od działań innych organów Izby. Nie można więc przyjąć, jak chce tego skarżące stowarzyszenie, że w sprawie zaistniały warunki do stwierdzenia bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Skoro bowiem, jak wykazano to wcześniej, prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej w posiadaniu organu, to tym samym, gdy organ nie ma żądanej informacji i poinformuje o tym wnioskodawcę, nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż brak informacji uniemożliwia jej udostępnienie i wobec tego uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Co oczywiste, organ nie pozostaje też w bezczynności gdy jest organem niewłaściwym do udostępnienia informacji publicznej i poinformuje o tym wnioskodawcę. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ nie poinformował o fakcie nieposiadania żądanych informacji, przed złożeniem przez Stowarzyszenie skargi do Sądu, jednakże biorąc pod uwagę, że o treści żądanych informacji dowiedział się dopiero z treści skargi, okoliczność niepoinformowania strony skarżącej pozostaje w sprawie bez znaczenia. W tym stanie rzeczy uznając, że Krajowa Rada Izby Architektów RP nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie posiadając żądanych informacji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.