II GSK 3264/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/WA 2973/14 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2973/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd I instancji, bądź WSA) stwierdził nieważność decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej ZUS) zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej NFZ) z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu [...] z tytułu zatrudnienia na podstawie umów zlecenia u płatnika składek [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził, że [...], nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów cywilnoprawnych zawartych z płatnikiem [...] w okresach: od 17 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., od 2 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2012 r. i od 1 lutego 2012 r. do 29 lutego 2012 r. W uzasadnieniu zakwalifikowano ww. jako umowy o dzieło, powołując w podstawie prawnej art. 109, art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164 poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, art. 627 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 K.p.a. Odwołanie od ww. decyzji wniósł ZUS, żądając jej uchylenia i wskazując, że oceniane umowy były umowami starannego działania. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji co do uznania ww. umów za umowy o dzieło. Wskazano przy tym, że strony umów o dzieło, zawartych na ww. okresy pomiędzy zamawiającym - [...] a wykonawcą - [...], ustaliły że przedmiotem niniejszych umów jest wykonanie dzieła tj. opracowanie oraz stworzenie bazy klientów, które to było z góry ustalone i posiadało samoistny i niezależny od działania wykonawcy byt. W powyższej umowie istotny był finalny efekt (baza nowych klientów), za który to wykonawca otrzymał wynagrodzenie, nie zaś tylko staranne działanie. Ponadto ustalone przez strony wynagrodzenie było uzależnione od osiągnięcia rezultatu tj. bazy do 5 klientów bądź też ich większej ilości. W umowie został określony indywidualny, konkretny rezultat umowy, czyli dzieło - inaczej nowe dobro wytworzone lub przetworzone do takiej postaci, w której poprzednio nie istniało. Skargę do WSA w Warszawie wniósł ZUS Oddział w [...], podnosząc zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 lit. e, art. 85 ust. 4 ustawy, art. 627, art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego; 2. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 139 k.p.a., Sąd I instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, ustosunkował się zarazem do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Prezesa NFZ o odrzucenie skargi. W tym zakresie podzielono stanowisko organu co do tego, że ZUS nie jest legitymowany do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednak, zdaniem WSA, wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez ZUS skutkowało również brakiem legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Tym samym decyzja Prezesa NFZ wydana w wyniku rozpoznania tego odwołania została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uznane za dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. – co przesądziło o wydaniu wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. Skargę kasacyjną wniósł Prezes NFZ, kwestionując w całości wyrok WSA i zarzucając temu orzeczeniu: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm. (zwanej dalej p.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) naruszenia przez organ art. 28 K.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: nieprawidłowo przyjął, że ZUS, w rozumieniu art. 28 K.p.a., ma interes prawny w sprawach o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, i wobec tego Prezes NFZ niezasadnie przyjął, że ZUS jest stroną postępowania, które zostało wszczęte na żądanie ZUS, podczas gdy, istnieją argumenty za tym, iż Prezes NFZ prawidłowo przyjął, że: ZUS ma interes prawny w postępowaniach w sprawach o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, gdyż jako instytucja państwowa odpowiada za pobieranie należnych składek, ZUS jest stroną postępowania, skoro postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.), a postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na żądanie ZUS. II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 109 ustawy w zw. z art. 28 K.p.a. i budzące w tym zakresie uzasadnione wątpliwości przyjęcie przez WSA, że ZUS, występując z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, pomimo tego że jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, a także budzącą uzasadnione wątpliwości interpretację, że ww. przepis ogranicza prawo ZUS w postępowaniu prowadzonym na zasadzie art. 109 ustawy jedynie do czynności żądania jego wszczęcia. Mając na uwadze na powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto: 3. o ewentualne rozważenie przekazania tego zagadnienia prawnego rozszerzonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego – z uwagi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażane w innych podobnych sprawach, także dopuszczające status ZUS jako strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o art. 109 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty kasacyjne pozwalały na dokonanie kontroli zakwestionowanego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji Przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja dotyczy niezasadnego, jego zdaniem, stwierdzenia przez WSA nieważności decyzji Prezesa NFZ, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Sąd I instancji, uzasadniając swoje stanowisko, wskazał na brak przymiotu strony przysługującego ZUS Oddział w [...], który wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Odnosząc się do podniesionych zarzutów przytoczyć trzeba art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym: 1. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. 2. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. 3. Wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. 4. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu rozpatruje sprawy, o których mowa w ust. 1, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję. Uzasadnienie decyzji sporządza się z urzędu. 5. Odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. 6. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując treść cyt. regulacji nie sposób nie zauważyć, że mają one charakter wyłącznie kompetencyjny. Jako takie, przepisy te – w tym dotyczący ZUS pkt 3 – nie wywierają skutku w sferze stosunku materialnoprawnego polegającego na jego ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu obowiązku strony. Natomiast Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego – do których zalicza się sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji publicznej, w przedmiotowej sprawie – ZUS Oddział w [...] – składając wniosek o ustalenie podlegania przez [...] ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tytułu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Kierując się treścią cyt. art. 109 pkt 3 ustawy punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest przysługujący ZUS status wnioskodawcy zainteresowanego uzyskaniem decyzji przez NFZ w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym określonej osoby. Wskazania przy tym wymaga, że omawiane uprawnienie (złożenie wniosku), wynikające wprost z art. 109 ustawy, ma jednak charakter wyłącznie kompetencyjny. W konsekwencji, jak podkreśla się w orzecznictwie, ZUS, składając wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tym samym podmiot ten działa w granicach własnych, przyznanych mu ustawowo kompetencji – nie zaś w granicach interesu prawnego organu. Natomiast samo złożenie wniosku przez ZUS nie generuje jego interesu prawnego, a w konsekwencji nie sprawia, że staje się stroną prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1524/11, publ. CBOSA). Oczywistym przy tym jest, że do kompetencji ZUS nie należą sprawy dotyczące samego objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym (por. wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 748/11; z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 62/11, publ. CBOSA). Z podniesionych względów w orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w odniesieniu do postępowań prowadzonych wskutek złożonego przez ZUS odwołań od decyzji Dyrektora NFZ w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, czy prawidłowe było prowadzenie takiego postepowania odwoławczego, w związku z koniecznością przysługiwania w tym zakresie przymiotu strony. Taki właśnie pogląd został wyrażony w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku NSA z dnia 28 listopada 2012r. o sygn. akt II GSK 1602/11, dostępnym j.w. W rezultacie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku. Z prawidłowej konstatacji Sądu I instancji co do braku przymiotu strony w odniesieniu do wnoszącego odwołanie ZUS Oddział w [...] jednoznacznie bowiem wynikało, że decyzja organu II instancji wydana po rozpatrzeniu tego środka prawnego została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W takim stanie faktycznym i prawnym WSA prawidłowo uznał, że decyzja Prezesa NFZ z dnia 29 lipca 2014 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji nie mógł się ostać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – polegającego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie. Autorowi skargi kasacyjnej umknęło w tym zakresie, że zakwestionowane orzeczenie Sądu I instancji miało inną treść i zostało wydane w oparciu o odmienną podstawę prawną. Nie sposób przy tym nie zauważyć widocznej niekonsekwencji Prezesa NFZ, który pierwotnie, domagając się w odpowiedzi na skargę odrzucenia skargi ZUS Oddział w [...] na ww. decyzję, wskazał że po stronie tego podmiotu nie występuje żaden interes prawny (w rozumieniu art. 28 K.p.a.), który uzasadniałby przypisanie mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast w złożonej skardze kasacyjnej organ prezentuje pogląd zgoła odmienny, tym samym popadając w sprzeczność w zakresie prezentowanych w tym samym postępowaniu sądowoadministracyjnym poglądów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku – na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.