VI SA/Wa 2339/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej także: "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej także: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona"), utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalającą, że skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w formie jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą M. w okresie od 21 maja 2007 r. do 13 września 2011 r. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o rozpatrzenie sprawy ustalenia wobec skarżącego obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w formie jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Przekazał do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia następujące informacje: - w okresie od 18 września 2004 r. do 13 września 2011 r. skarżący posiadał status wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - M. (protokół kontroli przeprowadzonej przez ZUS w M., umowa z dnia 18 września 2004 r. o zbyciu 100% udziałów spółki M. na rzecz skarżącego, umowa z dnia 14 września 2011 r. o zbyciu 100% udziałów spółki M. na rzecz A. S.), - skarżący nie został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej jako wspólnik jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz nie zostały za niego złożone miesięczne raporty rozliczeniowe z wykazanymi składkami na ubezpieczenie zdrowotne (informacje zawarte we wniosku ZUS z dnia [...] sierpnia 2013 r.), - skarżący w okresie od 21 maja 2007 r. do 17 maja 2012 r. przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, a od 18 maja 2012 r. na podstawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich (decyzje Wojewody [...] z dnia 21 maja 2007 r., 12 października 2007 r., 23 października 2008 r., 25 października 2010 r., 25 października 2011 r. oraz 18 maja 2012 r.), - w okresie od 1 lutego 2007 r, do 1 listopada 2007 r. oraz od 6 listopada 2007 r. do 31 maja 2012 r. skarżący był zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego u innego płatnika jako pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy i osiągał przychody w kwotach wyższych niż minimalne wynagrodzenie za pracę; od 1 czerwca 2012 r. skarżący jest zgłoszony w M. jako pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy z wynagrodzeniem wyższym niż minimalne wynagrodzenie za pracę (informacje zawarte we wniosku ZUS z dnia 21 sierpnia 2013 r.). Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] poinformował, że wniosek dotyczy okresu od 21 maja 2007 r. do 13 września 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia 5 września 2013 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz prawie zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz głoszonych żądań. O wszczęciu postępowania powiadomiono także wnioskodawcę oraz spółkę M. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 24 września 2013 r. stwierdził, że skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w formie jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą M., w okresie od 21 maja 2007 r. do 13 września 2011 r. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Jego zdaniem brak jest podstaw do wyprowadzonego wniosku o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż ani jednoosobowy wspólnik spółki z o.o. M. ani spółka M. nie osiągnęli przychodów w okresie od 21 maja 2007 r. do 13 września 2011 r., co jest warunkiem koniecznym (wynikającym z art. 82 ustawy o świadczeniach) do uznania, że jednoosobowy wspólnik spółki z o.o. powinien podlegać obowiązkowi wpłaty składki zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z akt spółki znajdujących się w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że w okresie od 18 września 2004 r. do 13 września 2011 r. skarżący posiadał 100 % udziałów w spółce M. Oznacza to, że w powyższym okresie prowadził działalność gospodarczą w formie jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W materiale dowodowym brak informacji o zawieszeniu prowadzenia działalności. W okresie od 21 maja 2007 r. do 13 września 2011 r., skarżący przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W ocenie Prezesa NFZ powyższe ustalenia oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa implikują podleganie skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w formie jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w okresie od 21 maja 2007 r. do 13 września 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że w polskim systemie prawnym nie ma obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast istnieje zasada swobody działalności gospodarczej. Skoro zatem M. nie została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego w okresie od 21 maja 2007 r. do 13 września 2011 r., to skarżący prowadził w tym okresie działalność pozarolniczą. Prezes NFZ stwierdził, że od dnia 20 września 2008 r. dopuszczalne przez ustawodawcę jest przerwanie wykonywania działalności gospodarczej na określony czas, po upływie którego należy złożyć w ewidencji działalności gospodarczej informację o wznowieniu jej wykonywania. Podkreślił, że aby zawieszenie to było skuteczne przedsiębiorca od 20 września 2008 r. jest zobowiązany złożyć wniosek we właściwym organie ewidencyjnym, tym samym w którym dokonywał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a od 1 lipca 2011 r. w CEIDG. Prezes NFZ wyjaśnił, że zmiany w przepisach związane z wprowadzeniem instytucji formalnego zawieszenia działalności gospodarczej (art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 7ba ustawy Prawo działalności gospodarczej) wyraźnie wskazują, iż posiadanie czynnego wpisu w rejestrze przedsiębiorców w KRS po dniu 19 września 2008 r, wiąże się z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jedynie wykreślenie wpisu z ewidencji lub odnotowanie przez organ ewidencyjny przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej powoduje zawsze na stałe lub okresowo - ustanie obowiązku ubezpieczenia. W ocenie Prezesa NFZ z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (obowiązującym od 1 marca 2003 r.), za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej, brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2014 r. Zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ brak jest podstaw do wyprowadzonego wniosku o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż ani jednoosobowy wspólnik spółki z o.o. M., ani spółka M. nie osiągnęli przychodów w okresie od 21 maja 2007 do 13 września 2011 roku, co jest warunkiem koniecznym (wynikającym z art. 82 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) do uznania, że jednoosobowy wspólnik spółki z o.o. powinien podlegać obowiązkowi wpłaty składki zdrowotnej. Skarżący wniósł również o uznanie, że jest on obcokrajowcem i objęcie obowiązkiem uiszczenia składki zdrowotnej ma w tym przypadku charakter przywileju, a nie konieczności, z uwagi na jego stałe miejsce zamieszkania na terytorium Białorusi. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać trzeba, iż ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji administracyjnej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo, w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń, osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej objęte są obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Definicję tych osób określa art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń, obowiązujący do dnia 20 września 2008 r. w brzmieniu: "osoby prowadzące działalność pozarolniczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności", a od dnia 20 września 2008 r., w brzmieniu: "osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Podobnie kwestię tę rozstrzygały właściwe także dla niniejszej sprawy przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W sprawie tej bezspornym jest, iż skarżący jako jedyny wspólnik spółki z o.o. M., posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, począwszy od dnia 21 maja 2007 r. (nabycia udziałów) do 13 września 2011 r., (zbycia udziałów). We wskazanym wyżej okresie skarżący nie dokonywał zawieszenia ww. działalności na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jednocześnie w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS nie zidentyfikowano zgłoszenia skarżącego do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia ww. pozarolniczej działalności gospodarczej. W okresie prowadzenia pozarolniczej działalności skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, co stanowi, iż z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności spełniał warunki do objęcia wyłącznie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. W przypadku badanej sprawy należy jednak podkreślić, iż z materiałów zebranych w ramach przeprowadzonego przez organy postępowania w żaden sposób nie wynika, aby w latach 2007 - 2011 skarżący wykazywał jakiekolwiek przychody z tytułu działalności gospodarczej. Organy prowadzące sprawę nie dokonały w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, mimo powoływania się skarżącego na taką właśnie okoliczność (vide załączone do odwołania z dnia 01.10.2013 r. oświadczenia skarżącego oraz spółki M.). W szczególności brak jest informacji z właściwego urzędu skarbowego, potwierdzających lub negujących taką okoliczność, które w sposób jednoznaczny mogłyby ją zweryfikować, gdyż jest ona istotna dla wyjaśnienia sprawy, zaś jej nieustalenie może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jak bowiem wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowe znaczenie dla objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma fakt rzeczywistego wykonywania - lub niewykonywania działalności gospodarczej (przykładowo patrz wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r. (sygn. akt : II GSK 1420/13) oraz z dnia 21 stycznia 2015 r. (sygn. akt : II GSK 2053/13). Wywodzenie daleko idących konsekwencji dla prowadzących działalność gospodarczą z faktu długotrwałego utrzymywania wpisu do ewidencji nie jest uprawnione, bowiem okres prowadzenia działalności wynikający z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej może być korygowany ze względu na dowody przedstawione przez osobę, która zaprzecza, iż faktycznie prowadziła działalność w całym okresie objętym wpisem do ewidencji działalności gospodarczej. W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego kwestia sezonowości prowadzonej działalności gospodarczej, przerw w jej wykonywaniu z różnych względów a także rozpoczęcia i zakończenia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej była także wcześniej niejednokrotnie wyjaśniana. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu swoich wyroków (m.in. wyrok z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 191/06) wskazywał, że jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji, działalność gospodarcza w rzeczywistości nie jest czy nie była wykonywana. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 22/10 stwierdzając m. in., że: "możliwe jest wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który z różnych powodów nie będzie prowadził tej działalności w ogóle. Ustawodawca kreując zakres podmiotowy obowiązków uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem "prowadzenia pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Tym samym w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą lecz wyłącznie to, czy faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadawanie takiego znaczenia wykazanemu w ewidencji działalności gospodarczej okresowi bez możliwości jego skorygowania na podstawie ustaleń faktycznych co do prowadzenia działalności, nie jest zasadne. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest czynnością tożsamą z podjęciem takiej działalności. Dokonując oceny czy dany podmiot prowadzi, czy też nie prowadzi działalności gospodarczej, będącej przesłanką stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, należy uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany w danej sprawie jako okoliczność o istotnym znaczeniu, lecz nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej. Czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Zatem okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, choć nie może być gwarantem takiej okoliczności". Z powyższych względów Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie mógł podzielić stanowiska organów zawartego w decyzjach obu instancji, gdyż nie zostały zweryfikowane twierdzenia skarżącego na okoliczność braku jakichkolwiek przychodów z zarejestrowanej działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy nie można uznać przeprowadzonego postępowania dowodowego w badanej sprawie za prawidłowe, a dokonane na jego podstawie rozstrzygnięcie w zakresie podlegania skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu, bazujące na domniemaniu wynikającym z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, za wystarczające. Badając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd oraz dokona niezbędnych ustaleń w zakresie uzyskiwanych przez skarżącego przychodów z działalności gospodarczej w latach 2007- 2011. Wskazane okoliczności pozwolą bowiem na pełną ocenę, czy skarżący rzeczywiście prowadził działalność gospodarczą podlegającą obciążeniu należnymi składkami zdrowotnymi. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a jak w pkt 2 wyroku.