II SA/Gd 781/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. Postanowieniem z 3 września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy swoje własne postanowienie z 25 lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty z 11 kwietnia 2011 r. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 50 sztuk drzew z gatunku olcha, rosnących na działce nr [...] w G. Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W decyzji z 11 kwietnia 2011 r. Starosta zezwolił Wójtowi Gminy na usunięcie łącznie 50 sztuk drzew z gatunku olcha w terminie do 30 października 2011 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że drzewa te rosną w korycie rowu melioracyjnego, znajdującego się na działce nr [...], obręb G. Ich pnie stanowią przeszkodę w swobodnym odpływie wód i zaburzają prawidłowe stosunki hydrologiczne na działce i przyległym do niej terenie. W piśmie z 1 czerwca 2012 r. skierowanym do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. W. domagała się unieważnienia w.w. decyzji starosty dotyczącej zezwolenia na wycinkę drzew. Zdaniem wnioskodawczyni, wydanie decyzji przez starostę było błędem, gdyż usuwane drzewa nie były powodem niedrożności rowu melioracyjnego ani nie powodowały podtapiania okolicznych gruntów rolnych. Ponadto, przed wydaniem decyzji organ niedostatecznie zbadał okoliczności, stanowiące powód usunięcia drzew. W postanowieniu z 25 lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji starosty z 11 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Legitymację do żądania wszczęcia tego postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Badając, czy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest dopuszczalne organ zatem analizuje elementy przedmiotowe i podmiotowe tej dopuszczalności. Oceniając legitymację wnioskodawczyni w zakresie żądania stwierdzenia nieważności w.w. decyzji organ ustalił, że nie była ona stroną postępowania zwykłego, w którym wydano tą decyzję. Ponadto, nie jest ona ani właścicielem ani posiadaczem terenu, na którym znajdują się drzewa objęte zezwoleniem na wycinkę. W tej sytuacji, wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który statuowałby ją jako stronę w przedmiotowym postępowaniu, a to skutkować musi odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie organ wkazał, że interesu prawnego wnioskodawczyni nie uzasadnia fakt, że jej nieruchomość częściowo graniczy z rowem melioracyjnym, na którym ma mieć miejsce wycinka. Wnioskodawczyni nie wskazuje, aby wycinka wpływała na jej interes prawny związany z korzystaniem z działki nr 209 stanowiącej jej własność. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, podniesione przez wnioskodawczynię okoliczności mogłyby zostać rozpatrzone w postępowaniu, którego materialną podstawą mógłby być art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 – tekst jedn.), tj. w postępowaniu dotyczącym zalewania działki przez właścicieli innych nieruchomości. W piśmie z 7 sierpnia 2012 r. skierowanym do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnioskodawczyni zakwestionowała prawidłowość stanowiska wyrażonego postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jednocześnie argumentowała, że przysługuje jej status strony postępowania, wynikający przede wszystkim z faktu sąsiedztwa jej nieruchomości z rowem melioracyjnym, z którego mają być usunięte drzewa na podstawie decyzji starosty. W postanowieniu z 3 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie z 25 lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty słupskiego z 11 kwietnia 2011 r. dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie 50 sztuk drzew z gatunku olcha, rosnących na działce nr [...] w G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zacytował art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 – tekst jedn. ze zm.). Z przepisu tego wynika, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może nastąpić na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą jej właściciela. Przepis ten wskazuje zatem, kto ma legitymację w zakresie domagania się wydania przez organ zezwolenia na usunięcie drzew. Katalog osób, którym przysługuje to uprawnienie jest zamknięty, ograniczony włącznie do posiada nieruchomości i jej właściciela, a nie mieści się w nim w szczególności właściciel nieruchomości sąsiedniej do tej, z której drzewa mają być usunięte. W ocenie Kolegium, wnioskodawczyni ma zatem wyłącznie interes faktyczny w zakresie domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji starosty, gdyż nie wynika on z żadnej normy prawa materialnego. W efekcie, brak jest podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania bowiem brak statusu strony skutkuje niedopuszczalnością wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Jednocześnie, w uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż okoliczności wskazane przez wnioskodawczynię nie stanowią przesłanek stwierdzenia nieważności, a ponadto - nigdy nie mogłaby ona być stroną w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości stanowiącej rów melioracyjny, bo wyklucza to regulacja art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W skardze na powyższe postanowienie M. W. argumentowała, że wydawanie przez organy decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew pozostaje całkowicie poza kontrola społeczną i sprzyja rażącym nadużyciom prawa przez urzędników. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji sąd powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy o ochronie przyrody z Konstytucją. Wydana decyzja rażąco narusza chronione prawem interesy skarżącej i uniemożliwia jej korzystanie i obronę jej praw. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zaprezentowana w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym kontroli sądowej podlega zarówno zastosowanie przez przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niewątpliwe zatem powołany przepis uprawnia do wszczęcia postępowania nieważnościowego przede wszystkim stronę, która brała udział w postępowaniu zwyczajnym. Jednakże z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku będą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tego aktu. Zatem o legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyduje istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, w rozumieniu art. 28 k.p.a. To strona, która żąda wszczęcia postępowania powinna się więc wykazać interesem prawnym, uzasadniającym uwzględnienie jej żądania (por. wyroki: NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 675/11; NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 50/11; NSA z dnia 28 lipca 2010 r. – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym należało ocenić, czy skarżąca miała w tej sprawie interes prawny, by żądać stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, tj. decyzji Starosty z 11 kwietnia 2011 r., na mocy której udzielono Wójtowi Gminy zezwolenia na usunięcie 50 sztuk drzew z gatunku olcha z terenu stanowiącego własność Gminy U. o numerze [...], obręb G. Dodać należy, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości o numerach [...] i [...] w G., graniczących na pewnym odcinku z nieruchomością nr [...], stanowiącą rów melioracyjny. Przypomnieć należy, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być postrzegany jako interes o charakterze bezpośrednim, zindywidualizowanym (osobistym), skonkretyzowanym i realnym. Przede wszystkim zaś, interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Przepisem prawa materialnego, na podstawie którego ustalany jest katalog podmiotów, którym ustawodawca przyznaje uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew jest art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić (...) po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Powyższe wskazuje, że: po pierwsze – postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew może być wszczęte wyłącznie na wniosek (nigdy z urzędu), pod drugie zaś – wniosek ten skutecznie może zgłosić wyłącznie posiadacz nieruchomości (jeśli nie jest on jednocześnie jej właścicielem – musi przedłożyć zgodę właściciela). Oznacza to, że skarżąca, nie będąc posiadaczem ani właścicielem nieruchomości, której dotyczył wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, nie mogła być stroną postępowania w przedmiocie wydania tego zezwolenia. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest więc, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją ostateczną dotyczącą zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działce nr [...], położonej w miejscowości G.. Oznacza to, że skarżąca nie jest w stanie skutecznie wykazać się przysługującym jej tytułem prawnym do nieruchomości, o której mowa. Jeżeli natomiast strona, która nie legitymuje się tytułem prawnym do gruntu nie jest w stanie wykazać interesu prawnego wywodzącego się z innej podstawy materialnoprawnej, uznać należy za zasadne działanie organu, skutkujące odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Na marginesie też należy stwierdzić, że organ rozważał, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia niniejszego postępowania z urzędu. Ostatecznie jednak ich nie stwierdził. Nawet w sytuacji, gdyby organ wszczął postępowanie z urzędu w niniejszej sprawie, stwierdzając istnienie ku temu podstaw, to i tak skarżąca nie brałaby w nim udziału z przedstawionych wyżej powodów, co oznaczałoby, że nie mogłaby skutecznie dokonywać jakichkolwiek czynności procesowych w takim postępowaniu. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie dopatrzył się, wbrew zarzutom skargi, sprzeczności z Konstytucją art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie sądu, jak słusznie zresztą wskazało Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji, skarżąca może domagać się ochrony przysługującego jej prawa własności w zakresie powstrzymania właścicieli nieruchomości sąsiednich od zalewania jej nieruchomości w oparciu o inne przepisy prawa materialnego, z których niewątpliwie będzie w stanie wywieść przysługujący jej przymiot strony w takim postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.