II OSK 2154/15

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 132/15 w sprawie ze skargi W. C. i N. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od W. J. na rzecz N. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 132/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę W. C. i N. S., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia której nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. grudnia 2014 r., znak której nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności., i poprzedzającą ją decyzję której nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Z., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał Z. i W. J. rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] praz skomunikowanej ze zjazdem drogi o długości ok. 68,0 m i szerokości zmiennej od 2,20 m do 2,80 m, na działkach nr [...] i [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił W. J.. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Lubelski WINB, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji o nakazie rozbiórki. Organ I instancji na podstawie zgromadzonej dokumentacji w aktach sprawy stwierdził, że zjazd i droga dojazdowa do działki siedliskowej nr ew. [...], położonej w L. istniały w roku 2006, czyli ich budowy nie zrealizowano w miesiącu sierpniu 2013 r. jak stwierdził organ w decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie organu I instancji powyższe wskazywało, że wykonane przez Z. i W. J. roboty budowlane nie polegały na budowie zjazdu wraz z drogą dojazdową do działki siedliskowej nr ew. [...]. Organ I instancji podniósł, że analiza treści przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że podstawą działania, w granicach swoich kompetencji, organu nadzoru budowlanego jest budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś w sprawie, w której zapadła inkryminowana decyzja, nie miała miejsca budowa obiektu budowlanego. Zatem zdaniem organu nadzorczego z woli ustawodawcy, w takim przypadku stosuje się tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu, okoliczności sprawy powodują, że wskazana we wniosku decyzja dotknięta jest wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od ww. decyzji wniosły N. S. i W. C.. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzje WINB. W ocenie GINB z postępowania przeprowadzonego przez PINB wynika, że inwestorzy dokonali przebudowy istniejącego zjazdu. Dokonano utwardzenia zjazdu płytami ażurowymi oraz kostki brukowej i połączono z nawierzchnią drogi powiatowej z krawężników "na płask". W ocenie organu potwierdza to wyrok Sądu Powszechnego, którym przywrócono inwestorom posiadanie pasa gruntu stanowiącego drogę (prawo przechodu i przejazdu). Według organu II instancji podkreślenia wymagał fakt, że również szkic ze wznowienia znaków granicznych sporządzony w dniu 25 maja 2006 r., przez geodetę A. M. przedstawia drogę dojazdową. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej dokumenty organ odwoławczy zgodził się z WINB, że nie potwierdzają one, że wykonane roboty budowlane polegały na budowie zjazdu wraz z drogą dojazdową do działki siedliskowej nr ew. [...]. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają natomiast istnienie zjazdu i drogi dojazdowej do działki nr [...] w L. już w 2006 r., czyli organ uznał, że w miesiącu sierpniu 2013 r. nie dokonano wbrew twierdzeniom organu powiatowego ich budowy, a jedynie utwardzenia gruntu drogi już istniejącej. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że postępowanie w sprawie winno być prowadzone w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, a zatem ww. decyzja PINB w sposób rażący narusza przepis art. 48 Prawo budowlane. Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, stwierdził brak podstaw do uznania naruszenia przez organ wojewódzki powołanych przez osoby odwołujące się przepisów art. 75 i art. 77 K.p.a. Według GINB, WINB dopuścił bowiem jako dowód w sprawie wszystkie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym wyrok Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny, na który powołują się N. S. i W. C., jak również wbrew twierdzeniom strony zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz przeanalizował stan faktyczny i prawny, co zostało uwzględnione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Natomiast na marginesie organ odwoławczy wskazał, że przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Można ich dochodzić jedynie na drodze cywilnoprawnej. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 w związku z art. 77 § 1 ze skutkiem naruszenia zasad ogólnych określonych w art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego definiującego pojęcie obiektu liniowego i art. 3 pkt 6, pkt 7a oraz pkt 8 definiujących pojęcie budowy, przebudowy oraz remontu, a także art. 3 pkt 11 tej ustawy definiującego pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zbiegu z art. 4 tej ustawy definiującego legitymację do zabudowy nieruchomości gruntowej uzależnionej od wykazywania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także z art. 30 ust. 1 tej ustawy definiującego wymóg podjęcia procedury budowlanej zgłoszenia budowlanego na wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotem sprawy. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 132/15, uwzględniając skargę wskazał na istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., w tym jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (por. wyroki NSA: z 8 marca 2012 r., I OSK 363/11; wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1522/10; z 27 września 2011 r., II OSK 1381/10). Mając powyższe zasady na względzie Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym na braku bezspornego ustalenia zakresu robót wykonanych przez Z. i W. J. na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność N. S. oraz W. C. oraz daty wykonania tych robót. Organy nadzorcze powołują się na treść wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] lipca 2006r. w sprawie [...], z którego wywodzą, że w dacie wydania tego orzeczenia Z. i W. J. przysługiwało posiadanie pasa gruntu jako drogi z prawem przejazdu i przechodu, a więc w konsekwencji nieprawdziwe jest twierdzenie organu powiatowego o budowie drogi i zjazdu uzasadniające zastosowanie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Tymczasem w wyroku Sądu Cywilnego nie ma żadnego odniesienia się do zjazdu z drogi powiatowej nr [...], nie można więc w oparciu o to orzeczenie przyjąć, że legalny zjazd istniał w 2006 r., a roboty wykonane w 2013 r. stanowiły jedynie remont legalnego zjazdu. Kolejną niewyjaśnioną kwestią jest porównanie parametrów "pasa gruntu stanowiącego drogę, o długości około 60 metrów i szerokości 3 metrów, znajdującego się miedzy działkami nr [...] oraz [...]..." z przedmiotem postępowania przed PINB. W tym kontekście organy powinny przeanalizować protokół oględzin z 24 września 2013 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, sugerującą, że doszło do rozbudowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz budowy zjazdu z drogi powiatowej. Ponadto Sąd wskazał, że po wykonaniu przez inwestorów robót w sierpniu 2013 r., skarżąca W. C. domagała się interwencji organu nadzoru budowlanego, bowiem jak twierdziła, inwestorzy dokonali niwelacji terenu, utwardzenia gruntu, w wyniku którego droga konieczna została poszerzona i na stałe zajęła pas gruntu działki [...] o szer. od 0,5 m do 1,04 m na całej długości południowej granicy działki (vide pismo z dnia 24 września 2013 r). W ocenie Sądu, dopiero bezsporne ustalenie, że charakter wykonanych robót nie może być zakwalifikowany jako rozbudowa czy budowa obiektu budowlanego, może prowadzić organy nadzoru do konkluzji o rażącym naruszeniu art. 48 ust 1 Prawa budowlanego w ustalonym stanie faktycznym. Jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie uniemożliwiają w ocenie Sądu wyeliminowanie decyzji o nakazie rozbiórki. W wytycznych dla organów Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 K.p.a. dokonają rzetelnych ustaleń w opisanym wyżej zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego przez uznanie przez Sąd na podstawie właściwie ustalonego stanu faktycznego, że doszło do rozbudowy przedmiotowej drogi oraz budowy zjazdu z drogi powiatowej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że małżonkowie J. nie dokonali budowy zjazdu z drogi powiatowej i rozbudowy istniejącej drogi, a jedynie dokonali utwardzenia powierzchni gruntu stanowiącą istniejącą od wielu lat nieutwardzoną drogę będącej pasem gruntu działki [...], na które to roboty nie jest wymagane pozwolenie; - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sytuacji nastąpiła rozbudowa przedmiotowej drogi oraz budowa zjazdu z drogi powiatowej, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że dokonano utwardzenia istniejącej drogi, tj. wydzielonego pasa gruntu na działce nr [...]. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że nie zostały w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiały dowodowy i tym samym błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki w zakresie umorzenia postępowania podczas gdy w niniejszej sprawie całość materiału dowodowego została w sposób prawidłowy zgromadzona z jednoczesnym wyczerpaniem całego materiału dowodowy implikującego tym samym do wydania decyzji w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że poczynione przez organy obu instancji ustalenia stanu faktycznego nie dawały podstawy do stwierdzenia, że decyzja o nakazie rozbiórki została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można bowiem stwierdzić aby w okolicznościach tej sprawy wykonane w 2013 r. samowolnie roboty budowlane dotyczące zjazdu z drogi powiatowej dotyczyły istniejącego wcześniej zjazdu jako obiektu budowlanego. Należy bowiem odróżnić funkcjonowanie prawnego zjazdu z drogi, od zjazdu z drogi faktycznie istniejącego jako obiektu budowlanego. Nie są to bowiem tożsame pojęcia, które mogłyby mieć wpływ na okoliczność dokonania przebudowy istniejącego zjazdu. Dlatego dokumenty geodezyjne dotyczące wytyczenia drogi oraz wyrok Sądu Powszechnego przywracający użytkowanie tej drogi jako drogi koniecznej (prawo przechodu i przejazdu) nie mogą świadczyć na okoliczność wcześniejszego funkcjonowania w tym miejscu obiektu budowlanego jako zjazdu. Są to dowody, które potwierdzają istnienie drogi koniecznej, która ma niewątpliwie zapewnić dostęp do drogi publicznej, jednak z takiej okoliczności nie można w żaden sposób wnioskować, że w związku z tą drogą przed 2013 r. musiał być zrealizowany zjazd jako obiekt budowlany. W aktach sprawy brak jest dokumentów z których można by wyprowadzić przeciwny wniosek. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki PINB wyraźnie akcentował, że wybudowany zjazd powstał w miejsce istniejącego "nieformalnie" połączenia gruntowego z drogą powiatową. Wynika z tego, że w postępowaniu zwykłym PINB oparł się na ustaleniach, że przed wybudowaniem przedmiotowego zjazdu funkcjonował tam zjazd gruntowy, a więc nie taki który mógłby stanowić obiekt budowlany. Sam inwestor wskazał do protokołu kontroli dokonanej przez PINB, że w miesiącu sierpniu 2013 r. doszło do utwardzenia gruntu. Inwestorzy nie wskazywali aby w tym miejscu istniało wcześniej inne utwardzenie, które mogłoby zostać w sposób formalnoprawny uznane za wykonany zjazd jako obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych). W szczególności nie wykazano aby przed 2013 r. istniał w tym miejscu legalnie wybudowany zjazd zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych i przepisami Prawa budowlanego, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie też wymogi obowiązywały w dacie wydania nakazu rozbiórki, co oznacza, że w sprawie prawidłowo zastosowano tryb postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, uprzednio wdrażając postępowanie legalizacyjne. Nie mamy w tej sprawie do czynienia ze stricte utwardzeniem gruntu, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten nie dotyczy realizacji zjazdów z dróg publicznych,. Wynika to z tego, że o charakterze obiektu budowlanego może przesądzać nie tylko technologia wykonania (utwardzenie gruntu), ale także jego funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni (np. zjazd z drogi, miejsca postojowe, droga). Realizacja zajazdu z drogi stanowi zatem wykonanie obiektu w określonym miejscu, co odpowiada definicji "budowy" z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Podobnie nie miał w sprawie zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 11 tej ustawy dotyczący zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych, w brzmieniu na datę wydania nakazu rozbiórki. Na uwagę zasługuje, że w postępowaniu nieważnościowym bada się legalność decyzji w dacie jej wydania, co na gruncie tej sprawy oznacza, że to stan prawny z daty wydania nakazu rozbiórki był i jest miarodajny dla oceny legalności tej decyzji. Wbrew zatem stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można przyjąć, że inwestorzy nie dokonali budowy zjazdu z drogi powiatowej i rozbudowy istniejącej drogi, a jedynie dokonali utwardzenia powierzchni gruntu stanowiącego istniejącą od wielu lat nieutwardzoną drogę będącej pasem gruntu działki [...]. Jak już wyżej wskazano wykonanie takiego zjazdu nawet w wyniku utwardzenia wymagało uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym na braku bezspornego ustalenia zakresu robót wykonanych przez Z. i W. J. na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność N. S. oraz W. C. oraz daty wykonania tych robót. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w aktach sprawy brak jest dowodów, które na obecnym etapie postępowania nieważnościowego mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia, że decyzja o nakazie rozbiórki zapadła na podstawie błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na względzie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego, art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego; art. 7 i art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało ocenić jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.