VII SA/Wa 132/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg W. C. i N. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. C. kwotę 200 (dwieście) złotych i N. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 48 ust.2 i 3, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., postanowił wstrzymać inwestorom Z. i W. J. prowadzenie dalszych robót budowlanych polegających na budowie zjazdu z drogi powiatowej nr [...] oraz budowie drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. [...] i [...] w m. L. gm. R. i nałożył na inwestorów obowiązek polegający na przedstawieniu w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. : -prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy R. (Gmina R. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego), -dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane tj- 4 egzemplarze projektu budowlanego zjazdu z drogi powiatowej i odcinka drogi, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu ; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. podkreślił, że w dniu 23 sierpnia 2013 r. wszczęto na wniosek strony N. S., postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia drogi - pasa gruntu, na działkach nr ew. [...] i [...] w m. L. gm. R. W dniu 24 września 2013 r. przeprowadzono z udziałem stron i spisaniem stosownych protokołów oględziny i ustalono, że na działce nr ew. [...] stanowiącej własność N. S. oraz nr [...] stanowiącej własność W. C., inwestorzy dokonali budowy zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] w miejscu istniejącego, nieformalnego połączenia gruntowego z tą drogą. Ustalono, że szerokość włączenia do drogi powiatowej wynosi ok. 4,00 m. Długość zjazdu (do granicy działek 1934 i 1924) wynosi ok. 4,30m, ze zmienną szerokością od 4,0 m do ok. 2,20 m i utwardzeniem płytami żelbetowymi systemu "YOMBA" oraz połączeniem z nawierzchnią asfaltową drogi powiatowej z krawężników drogowych ułożonych "na płask". Za tak wykonanym zjazdem, na długości ok. 68,0 m i szerokości zmiennej od 2,20 m do 2,80 m, wykonano utwardzenie trwałe obejmujące w dalszym ciągu działki nr [...] i [...], stanowiące drogę dojazdową do działki siedliskowej inwestorów nr [...]. Organ ustalił, iż utwardzenie wykonano z płyt ażurowych "YOMBA" oraz kostki brukowej w miesiącu sierpniu 2013 r. przez Z. i W. J., bez wymaganych prawem pozwoleń budowlanych. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2013 r. W.J. wniósł zażalenie. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazał Z. i W. J. rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] praz skomunikowanej ze zjazdem drogi o długości ok. 68,0 m i szerokości zmiennej od 2,20 m do 2,80 m, na działkach nr [...] i [...]. W ocenie organu powiatowego inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. dlatego zasadnym było nakazanie rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej. W. J. pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu wniosku W. J. wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. błędnie zakwalifikował przedmiot postępowania jako budowę drogi podczas gdy prace te były jedynie remontem drogi istniejącej od co najmniej 150 lat. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak : [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2014r. Organ I instancji na podstawie zgromadzonej dokumentacji w aktach sprawy stwierdził, iż zjazd i droga dojazdowa do działki siedliskowej nr ew. [...], położonej w L. istniały w roku 2006, czyli ich budowy nie zrealizowano w miesiącu sierpniu 2013 r. jak stwierdził organ w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie organu I instancji powyższe wskazywało, iż wykonane przez Z. i W. J. roboty budowlane nie polegały na budowie zjazdu wraz z drogą dojazdową do działki siedliskowej nr ew. [...]. Organ I instancji podniósł, że analiza treści przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że podstawą działania, w granicach swoich kompetencji, organu nadzoru budowlanego jest budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś w sprawie, w której zapadła inkryminowana decyzja, nie miała miejsca budowa obiektu budowlanego. Zatem zdaniem organu nadzorczego z woli ustawodawcy, w takim przypadku stosuje się tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reasumując powyższe ustalenia stwierdził, że okoliczności sprawy powodują, iż wskazana we wniosku decyzja dotknięta jest wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania N.S. i W. C. od decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. Organ II Instancji wskazał, że oględziny "w sprawie utwardzenia pasa gruntu na działkach ew. [...] i [...] w m. L. gm. R." przeprowadzone w dniu 24 września 2013 r. potwierdziły wykonanie utwardzenia z płyt ażurowych "YOMB" oraz kostki brukowej. Utwardzenie stanowi dojazd do działki ew. [...] stanowiącej własność Z. J. wg. wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę Z., a współwłaścicielem jest W. J. Utwardzenie zostało wykonane w miesiącu sierpniu 2013 r. Na wykonane roboty związane z utwardzeniem Z. J. i W. J. nie posiadali stosownych pozwoleń - zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie organu odwoławczego z protokołu oględzin w sprawie przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] w m. L. gm. R. w obrębie działek nr ew. [...] i [...] wynika natomiast, że Z. i W. J. dokonali przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...]. Szerokość włączenia ok. 4,0 m. Długość ok. 4,30 m ze zmienną szerokością do około 2,20m. Utwardzenie przebudowanego zjazdu z płyt "YOMBA". Połączenie z nawierzchnią drogi powiatowej z krawężników "na płask". Organ II instancji wskazał również, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2006 r., sygn. akt. [...] przywrócono powodom Z. i W. J. zakłócone posiadanie pasa gruntu stanowiącego drogę, położonego w L., gm. R. o długości około 60 metrów i szerokości 3 metrów i znajdującej się między działkami nr [...], będącej w posiadaniu W. C. oraz nr. [...] będącej w posiadaniu N. i A. S. w ten sposób, że zakazano pozwanej W. C. utrudniania powodom Z. i W. J. przejazdu i przechodzenia tak opisaną drogą. Według organu II instancji podkreślenia wymagał fakt, że również szkic ze wznowienia znaków granicznych sporządzony w dniu 25 maja 2006 r., przez geodetę A. M. przedstawia drogę dojazdową. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej dokumenty organ odwoławczy zgodził się z L. Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że nie potwierdzają one, iż wykonane roboty budowlane polegały na budowie zjazdu wraz z drogą dojazdową do działki siedliskowej nr ew. .. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają natomiast istnienie zjazdu i drogi dojazdowej do działki nr . w L. już w 2006 r., czyli organ uznał, że w miesiącu sierpniu 2013 r, nie dokonano wbrew twierdzeniom organu powiatowego ich budowy, a jedynie utwardzenia gruntu drogi już istniejącej. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że postępowanie w sprawie winno być prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a zatem decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2014 r., w sposób rażący narusza przepis art. 48 Prawo budowlane. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu stwierdził brak podstaw do uznania naruszenia przez organ wojewódzki powołanych przez osoby odwołujące się przepisów art. 75 k.p.a. i 77 k.p.a. Według Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił bowiem jako dowód w sprawie wszystkie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym wyrok Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny, na który powołują się N. S. i W. C., jak również wbrew twierdzeniom strony zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz przeanalizował stan faktyczny i prawny, co zostało uwzględnione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Natomiast na marginesie organ odwoławczy wskazał, że przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Można ich dochodzić jedynie na drodze cywilnoprawnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie wniosła W. C., zarzucając naruszenie art. 138 w związku z art. 77 § 1 ze skutkiem naruszenia zasad ogólnych określonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego definiującego pojęcie obiektu liniowego i art. 3 pkt 6 ,. pkt 7a oraz pkt 8 definiujących pojęcie budowy, przebudowy oraz remontu .a także art. 3 pkt 11 tej ustawy definiującego pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zbiegu z art. 4 tej ustawy definiującego legitymację do zabudowy nieruchomości gruntowej uzależnionej od legitymowania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane , a także z art. 30 ust. 1 tej ustawy definiującego wymóg podjęcia procedury budowlanej- zgłoszenia budowlanego na wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotem sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r i poprzedzającej ją decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2014 r. W ocenie skarżącej dowód z dokumentu w postaci orzeczenia Sądu Rejonowego w Z. z 2006 r. określający prawo użytkowania drogi dojazdowej dla Z. i W. J. nie stanowił podstawy do dokonania przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. tak odmiennej kwalifikacji prawnej w przedmiocie sprawy i nie dawał podstawy do wyprowadzenia oceny nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. z dnia [...] lutego 2014r . Dowód ten nie został poddany wszechstronnej i rzetelnej ocenie przez L. Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. co do zakresu przedmiotowego nabytych praw przez Z. i W. J., a także na tym tle zaniechania oceny co do wykonanych przedmiotowych robót budowlanych z rażącym przekroczeniem tych praw, co więcej zaniechano wyprowadzenia oceny co do istoty sprawy , a więc czy wykonane roboty budowlane przez Z. i W. J. były samowolą budowlaną, czy też były legalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, a zarzuty skargi okazały się uzasadnione, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014r. utrzymująca w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2014 r. nakazującej Z. i W. J. rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] oraz skomunikowanej ze zjazdem drogi o długości ok. 68,0 m i szerokości zmiennej od 2,20 m do 2,80 m, na działkach nr [...] i [...]. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającym na braku bezspornego ustalenia zakresu robót wykonanych przez Z. i W. J.na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność N. S. oraz W. C. oraz daty wykonania tych robót. Organy nadzorcze powołują się na treść wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] lipca 2006r. w sprawie [...], z którego wywodzą ,iż w dacie wydania tego orzeczenia Z. i W. J. przysługiwało posiadanie pasa gruntu jako drogi z prawem przejazdu i przechodu, a więc w konsekwencji nieprawdziwe jest twierdzenie organu powiatowego o budowie drogi i zjazdu uzasadniające zastosowanie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Tymczasem w wyroku Sądu Cywilnego nie ma żadnego odniesienia się do zjazdu z drogi powiatowej nr [...], nie można więc w oparciu o to orzeczenie przyjąć, iż legalny zjazd istniał w 2006r. a roboty wykonane w 2013r. stanowiły jedynie remont legalnego zjazdu. Kolejną niewyjaśnioną kwestią jest porównanie parametrów " pasa gruntu stanowiącego drogę, o długości około 60 metrów i szerokości 3 metrów, znajdującego się miedzy działkami nr [...] oraz [...] ..." z przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W tym kontekście organy powinny przeanalizować protokół oględzin z 24 września 2013r.wraz z dokumentacja fotograficzną, sugerującą , iż doszło do rozbudowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz budowy zjazdu z drogi powiatowej. Należy także zauważyć, iż po wykonaniu przez inwestorów robót w sierpniu 2013r., skarżąca W. C. domagała się interwencji organu nadzoru budowlanego, bowiem jak twierdziła, inwestorzy dokonali niwelacji terenu, utwardzenia gruntu w wyniku którego droga konieczna została poszerzona i na stałe zajęła pas gruntu działki [...] o szer. od 0,5m do 1,04 m na całej długości południowej granicy działki ( vide pismo z dnia 24.09.2013r). Dopiero więc bezsporne ustalenie ,iż charakter wykonanych robót nie może być zakwalifikowany jako rozbudowa czy budowa obiektu budowlanego, może prowadzić organy nadzoru do konkluzji o rażącym naruszeniu art. 48 ust 1 Prawa budowlanego w ustalonym stanie faktycznym. Jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie uniemożliwiają w ocenie Sądu wyeliminowanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2014r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy z poszanowaniem zasad opisanych w art. 7 i 77 kpa dokonają rzetelnych ustaleń w opisanym wyżej zakresie . Z tych względów, uznając ,iż zaskrzona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7, 77 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.w związku z art. 135 ppsa orzekł jak w pkt I wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.