VII SA/Wa 2000/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r., znak: (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał (...) rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie (...), piętrowego, z tarasem od strony zatoki, znajdującego się na działce nr (...), ark. mapy (...), położonej (...), zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki przy granicy z działką nr (...)- z wyłączeniem fundamentów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2010 r., znak: (...) utrzymał opisaną wyżej decyzję w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia (...) sierpnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 88/11, oddalił skargę (...) na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 2513/11, oddalił skargę kasacyjną (...). (...), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o legalizację samowoli budowlanej, tj. odbudowanego budynku konstrukcji drewnianej. Postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r., znak: (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), mającego na celu legalizację odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr (...), budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie (...) piętrowego, z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki, przy granicy z działką nr (...) - z wyłączeniem fundamentów. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2014 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia (...), utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie z dnia (...) maja 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślił, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego już raz umożliwił (...) skorzystanie z procedury legalizacji przedmiotowego budynku, nakładając postanowieniem nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek przedstawienia w terminie do dnia (...) lipca 2010 r. dokumentów w postaci ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, iż zobowiązani nie wykazali woli doprowadzenia do legalizacji przedmiotowego obiektu i nie przedłożyli w terminie niezbędnych dokumentów, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) – zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego – był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Organ stanął na stanowisku, że nie jest możliwe wszczęcie po raz kolejny postępowania administracyjnego w sprawie odbudowy przedmiotowego budynku oraz podjęcie działań w celu jego zalegalizowania, bowiem Prawo budowlane nie przewiduje możliwości ponownego wszczęcia procedury legalizacyjnej. Tym samym rozpoznanie ponownego wniosku o legalizację nie jest dopuszczalne, a kolejna decyzja administracyjna w sprawie przedmiotowego budynku byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ powołał się także na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zgodnie z którym orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Wskazał, że na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania stoi prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2010 r., znak: (...). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 61a § 1 w zw. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania; 2. art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – ustawy Prawo budowlane, poprzez ogólnikowe przyjęcie za (...) Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego stwierdzenia, iż przepisy tej ustawy "nie przewidują możliwości ponownego wszczęcia procedury legalizacyjnej (...) dlatego też ponowne rozpatrzenie wniosku jest niedopuszczalne", podczas gdy organ winien był stwierdzić, iż skoro przepisy tej ustawy nie zakazują możliwości ponownego wszczęcia procedury legalizacyjnej, brak jest przeszkód ponownego rozpatrzenia wniosku. Skarżący podkreślili, że długo nie mogli uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, bowiem Rada Miasta (...) była na etapie opracowywania planu i odmawiała wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia ja poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd orzeka po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 88/11, który stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 2513/11. Stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślenia wymaga, że budowa (w tym odbudowa) budynku możliwa jest jedynie po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę. W sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w postaci pozwolenia na budowę mamy do czynienia z samowolą budowlaną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11 oraz z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1211/10). Skarżący budynek konstrukcji drewnianej, położony w (...) odbudowali bez uzyskania pozwolenia na budowę, zatem bezsporne jest, że dopuścili się samowoli budowlanej. Prawo budowlane przewiduje w takich sytuacjach dwie drogi: legalizację samowoli budowlanej lub jej rozbiórkę. Legalizacja nie jest obowiązkiem inwestora, a jego uprawnieniem, zatem tylko od inwestora zależy, czy z niego skorzysta (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 990/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 503/10). W niniejszej sprawie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. wezwał skarżących do przedstawienia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacyjnego. Skarżący tego wezwania nie wykonali, nie nadesłali żadnego z żądanych przez organ dokumentów. Już po upływie terminu wskazanego w wezwaniu (tj. (...) lipca 2010 r.) skierowali do organu pismo z wnioskiem o jego przedłużenie (nadane w urzędzie pocztowym w dniu 11 sierpnia 2010 r.), motywując to niemożnością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W doktrynie przyjmuje się, że w wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i, w efekcie, sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki [Cieślik Z., Szuster S., Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 00.106.1126), zmienionych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 03.80.718), LEX/el. 2003]. Stwierdzić należy, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki, który w niniejszej sprawie został wydany i poddany kontroli instancyjnej oraz sądowej. Ponieważ w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i zgodna z prawem decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2010 r., nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku, nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania, zmierzającego do legalizacji tego budynku. Wydanie nakazu rozbiórki jest bowiem ostatnim etapem postępowania w stosunku do samowolnie wybudowanego budynku i oznacza, że legalizacja nie była możliwa lub że inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania budynku. W tych okolicznościach uznać należy, że w sprawie wystąpiła jedna z dwóch przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Prowadzić to musiało do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia art. 61a § 1 w zw. art. 7 k.p.a. Organ nie naruszył także art. 7 i art. 8 k.p.a. ani też przepisów Prawa budowlanego. Fakt, że przepisy nie zakazują możliwości ponownego wszczęcia procedury legalizacyjnej nie oznacza, że ponowne wszczęcie tej procedury jest dozwolone, zwłaszcza w sytuacji, gdy w stosunku do objętego wnioskiem budynku wydano nakaz rozbiórki. W wyroku z dnia (...) października 2012 r., sygn. akt (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w (...) wskazał, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeśli wniosek o legalizację dotyczy części tego samego obiektu, w stosunku do którego wydana została ostateczna, prawomocna i funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja orzekająca jego rozbiórkę, ponowne prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne. Stanowiłoby to bowiem obejście prawa i pozwalało na uchylenie się od wykonania nakazu zawartego w decyzji ostatecznej. Skoro żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji orzekającej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, to należy uznać, że orzeczony wobec tego obiektu nakaz rozbiórki blokuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji tej samej samowoli budowlanej. Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (...) grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt (...), wskazując, że ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę budynku korzysta z ochrony trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego, w szczególności te regulujące sprawę legalizacji samowoli, nie przewidują takiej możliwości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości wyżej opisane stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.