II OSK 1211/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 20/10 w sprawie ze skargi S. U. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 20/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. U. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (dalej PINB albo organ I instancji) działając w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) po rozpoznaniu wniosku S. U. odmówił wydania decyzji nakazującej A. i K. J. rozbiórkę budynku gospodarczo – magazynowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w sprawie nie zachodzi przypadek opisany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, skoro inwestorzy posiadali ważną decyzję o pozwoleniu na budowę, a dopiero w następstwie postępowań kontrolnych (jakimi były postępowania przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi) doszło do jej uchylenia. Jest to zupełnie inny przypadek, niż samowola budowlana polegająca na wznoszeniu budowli od początku bez posiadania na to zgody. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej ZWINB albo organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako Kpa) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie PINB działał zgodnie z kompetencjami i adekwatnie do obowiązujących przepisów. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania podał, że w dniu [...] września 2005 r. Prezydent Miasta Szczecina wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A. i K. J. budynku gospodarczo-magazynowego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Szczecinie. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1426/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2005 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A. i K. J. przedmiotowego budynku. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1379/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1406/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. i K. J. od powyższego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Zachodniopomorski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] września 2005 r. i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu w dniu [...] kwietnia 2006 r., a więc w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] lipca 2007 r. inwestor złożył do PINB w Szczecinie zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu, które w dniu [...] sierpnia 2007 r. zostało przez organ przyjęte bez sprzeciwu. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 48 ustawy Prawo budowlane, zatem nieuzasadnione byłoby zrównanie sytuacji prawnej inwestora, który nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub pozwolenia nie otrzymał, z inwestorem, który posiadał wymagane pozwolenie na budowę, a które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W takim przypadku inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję S. U. zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i §3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę podzielił stanowisko organów orzekających, że oparty na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane wniosek o nakazanie A. i K. J. rozbiórki budynku gospodarczo-magazynowego nie mógł być uwzględniony, skoro inwestorzy w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu treść tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu na odmienne rozumienie ww. przepisu nie wpływa fakt, że inwestor kontynuował roboty budowlane będąc świadomy, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, jak również fakt, że złożył nieprawdziwe zawiadomienie o zakończeniu budowy. Przytoczone okoliczności mogą wywołać ujemne skutki dla inwestora, ale pozostają bez wpływu na interpretację przepisu. Sąd za zasadne uznał także stanowisko organów nadzoru budowlanego, że sprawa wybudowanego budynku gospodarczo – magazynowego winna być rozpatrzona w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej od tego wyroku S. U. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą okoliczności opisane w tym przepisie, bezkrytyczne uznanie, że samowola budowlana zachodzi tylko w sytuacji, gdy inwestor nie miał w ogóle pozwolenia na budowę, niezasadnego uznania, że na gruncie tego przepisu należy odróżnić sytuację inwestora, który miał pozwolenie na budowę od sytuacji, gdy inwestor od początku nie posiadał takiego pozwolenia, - art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że inwestorzy mieli prawo do zabudowy nieruchomości, mimo iż nie są w stanie wykazać zgodności posadowionego budynku z przepisami, - art. 50 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że jedyną możliwością zmiany zaistniałej sytuacji jest posłużenie się procedurą legalizacyjną, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a) poprzez bardzo lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co utrudnia polemikę w sprawie i nie stanowi zgodnego z prawem wyjaśnienia przyczyn oddalenia skargi, - art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji całkowicie pomijającej słuszny interes obywateli. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, z którego wypływa absurdalna teza, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia, jeżeli konkretna budowla została już zakończona i oddana do użytku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oznaczałoby to, że postępowania inicjowane przez wnioskodawcę, a zmierzające do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jako niezgodnej z przepisami, były niepotrzebne, bo ich efekt jest obojętny wobec faktu, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez najważniejszej decyzji wymaganej przez prawo budowlane. Zarówno organy orzekające, jak i Sąd I instancji nie wyjaśniły dlaczego nie można zrównać sytuacji prawnej inwestora, który nie ma od początku pozwolenia na budowę, z sytuacją, gdy pozwolenie na budowę było wprawdzie wydane, ale w następstwie kontroli sądowoadministracyjnej zostało uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Podniesione w niej natomiast zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej (nie powiązany zresztą z żadnym przepisem ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) o naruszeniu art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej strony Sąd pierwszej instancji dokonał bardzo wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 133 p.p.s.a i w aspekcie wszystkich dowodów ocenił zaskarżoną decyzję. Swoje stanowisko, podzielając merytoryczne rozstrzygnięcie organu, zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnił w sposób wyczerpujący i logiczny, co powoduje, że zarzut naruszenia tego przepisu jest również niezasadny. Sąd I instancji dokonał analizy przebiegu postępowania w sprawie i słusznie uznał, że nie można inwestorowi uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika bowiem, że budowę rozpoczęto w dniu [...] kwietnia 2006 r. na podstawie decyzji Prezydenta Szczecina z dnia [...] września 2005 r. (utrzymanej w mocy przez Wojewodę Zachodniopomorskiego). Decyzję organu odwoławczego uchylał wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2006 r. jednakże niekwestionowany jest fakt, że realizację inwestycji rozpoczęto na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej bądź jako osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1450/04 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał bark zaistnienia w stanie faktycznym sprawy samowoli budowlanej uzasadniającej nakaz rozbiórki budynku gospodarczo – magazynowego. Jakkolwiek wniosek strony skarżącej wszczynający sprawę "samowoli" i jednoznaczne żądanie nakazu rozbiórki – czyniły zbędnymi rozważania Sądu I instancji na temat ewentualnego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, to wobec podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni tych przepisów zauważyć należy, że zarówno art. 48, jak i art. 50 ustawy Prawo budowlane dotyczą stanów faktycznych, w których można mówić o samowoli budowlanej inwestora realizującego budowę pomimo braku akceptacji właściwego organu administracji publicznej. Przy czym charakter tej samowoli jest zróżnicowany. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji w przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Z kolei art. 50 ustawy Prawo budowlane obejmuje takie czynności inwestora, określone jako inne, niż te, których dotyczy art. 48, których wykonanie nie powoduje zawsze konieczności orzeczenia o nakazie rozbiórki, lecz organ administracji stosując art. 50 nakazuje wstrzymanie wadliwie prowadzonych robót budowlanych, a następnie korzystając z art. 51 ustawy Prawo budowlane, podejmuje rozstrzygnięcie zmierzające do legalizacji tych robót i ewentualnie do wznowienia robót budowlanych. Regulacja art. 50 jest więc zdecydowanie łagodniejsza, uwzględniająca między innymi interes inwestora. Problemem w niniejszej sprawie jest więc to, czy stan faktyczny polegający na tym, że inwestor legitymujący się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, należy ocenić jako wystąpienie samowoli budowlanej (jak domaga się tego skarżący kasacyjnie), czy też raczej jest to, jak przyjmuje się w zaskarżonym wyroku, inny przypadek niż określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane umożliwiający zastosowanie art. 50 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że działanie inwestora nie stanowiło takiego rodzaju samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, wymagający kategorycznie orzeczenia nakazu rozbiórki. Za takim poglądem przemawia też stanowisko składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 maja 2001 r. ONSA 2001/4/143, w którym przyjmuje się, że "budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności" jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, innym niż określony w art. 48 tej ustawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z prowadzeniem robót budowlanych po uchyleniu przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji ostatecznej, jednakże według Naczelnego Sadu Administracyjnego jest to sytuacja analogiczna do takiej, kiedy orzeczono o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że powinno zostać wszczęte postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w ramach którego organy nadzoru budowlanego powinny rozstrzygnąć, czy w sprawie są podstawy do odstąpienia od zapisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.