I OSK 2109/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 828/14 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska i ustalenia daty przeniesienia do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ oddala wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 828/14, oddalił skargę M. I. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska i ustalenia daty przeniesienia do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Zastępca Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu o odwołanie M. I. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji Wrocław-Leśnica z uwagi na nieosiąganie zakładanych celów służbowych, niską skutecznością wykrywczą oraz niezadowalające wykorzystanie dzielnicowych i policjantów w służbie obchodowej. Komendant Miejski Policji we Wrocławiu, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2014 r., odwołał M. I. z dniem 21 lutego 2014 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł go do swojej dyspozycji oraz przyznał mu prawo do pobierania przez okres 6 miesięcy uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Rozstrzygnięciu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. I., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. I., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że art. 6e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.) nie daje podstaw do przyjęcia, iż odwołanie ze stanowiska komendanta komisariatu Policji powinno być uzasadniane. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. Pozostawiono to uznaniu właściwemu organowi administracji publicznej. Wskazano, że warunkiem powołania na komendanta komisariatu Policji, obok fachowości i doświadczenia, jest także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący a utrata tego zaufania jest podstawą odwołania z zajmowanej funkcji. Sąd administracyjny bada tylko zgodność z prawem takiej decyzji, ale nie wnika w jej celowość i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej, w zakresie, w jakim organ administracji kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. W gestii Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu leży dobór oficerów na podległe mu stanowiska komendantów komisariatów Policji. Utrata zaufania jest kategorią oceny zaistniałych faktów, i to oceny subiektywnej, opartej na konkretnych okolicznościach mogących wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku. Zauważono, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta komisariatu Policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu. Zasada stabilności stosunku służbowego, określona w art. 6e ust. 3 i art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, wyraża się w tym, że decyzja o odwołaniu policjanta z pełnienia funkcji organu Policji może być podjęta w każdym czasie, jednakże odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Zmienia się jedynie sytuacja faktyczna i prawna takiego funkcjonariusza, którego status wymaga przeniesienia (mianowania) na odpowiednie stanowisko służbowe. Wskutek bowiem odwołania policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania przestaje on pełnić funkcję piastuna organu Policji i podlega tym samym regulacjom, jakie obowiązują wszystkich funkcjonariuszy. Wskazano, że organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, o których mowa w art. 7 K.p.a. i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. W interesie społecznym leży sprawne funkcjonowanie Policji, której zadaniem jest zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Potrzeba efektywnej realizacji zadań Policji daje właściwym organom Policji prawo doboru kadr na stanowiska kierownicze. Tym samym decyzja organu II instancji nie narusza interesu społecznego, skoro była podyktowana interesem służby. Przekonanie M. I., że należycie wykonywał swoje obowiązki i poczucie krzywdy z powodu odwołania z zajmowanego stanowiska nie jest tożsama z "słusznym interesem obywatela" w rozumieniu art. 7 K.p.a. Dodano też, że dowody w sprawie rozpatrzono w sposób kompleksowy i wyczerpujący, natomiast przedstawione przez M. I. opinie: Rady Osiedla [...] i właściwej miejscowo Prokuratury nie są elementami postępowania w sprawie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu Policji, ponieważ odwołanie następuje "po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów" (art. 6d ust. 1 ustawy o Policji). W przedmiotowej sprawie tryb opiniodawczy został zachowany. Podkreślono, że Komendant Wojewódzki Policji, działając jako organ odwoławczy, realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a., rozpoznał sprawę administracyjną w jej całokształcie. Fakt, że organ II instancji nie uwzględnił odwołania nie oznaczało, iż naruszono art. 15 K.p.a. Skargę kasacyjną wniósł M. I., żądając uchylenia wyroku WSA we Wrocławiu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie: • art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, ponieważ przyjęto, że akt odwołania komendanta komisariatu stanowi czynność podlegającą pełnej, niczym nieograniczonej uznaniowości przełożonego, również w zakresie dowolności jej uzasadnienia; • art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, gdyż uznano, że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana przy zachowaniu obowiązku zasięgnięcia opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). W istocie czynność ta została dokonana w sposób pozorny i niewłaściwy; • art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich dowodów przeprowadzonych w sprawie. Doprowadziło to do przyjęcia niewłaściwych wniosków dotyczących stanu faktycznego sprawy, w szczególności w przedmiocie podstawy odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1-2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzuty dotyczą jednak nieprawidłowości związanych z odwołaniem M. I. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji Wrocław-Leśnica, polegających na braku podstawa odwołania oraz braku uzasadnienia wniosku skierowanego do Prezydenta Miasta Wrocławia o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.) komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego. Według natomiast art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska komendanta komisariatu Policji można w każdym czasie. Oznacza to, że odwołać ze stanowiska komendanta komisariatu Policji może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko tj. komendant powiatowy (miejski) Policji, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Z postanowień art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, iż uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 powołanej ustawy pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07, z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1133/09, z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1446/10). Wskazać należy, że stosunek służbowy z powołania policjanta ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty na zaufaniu. Organy powołujące dobierają sobie kadry według własnego uznania. Taki charakter stosunku służbowego z powołania powoduje, że osoba, która została powołana na dane stanowisko w służbie mundurowej nie korzysta z takiej samej ochrony jak funkcjonariusze mianowani, a jednocześnie decyzja o odwołaniu ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07). Oznacza to, że nie ma specjalnych przesłanek, którymi ma się kierować organ odwołujący daną osobę ze stanowiska, wystarczy tylko, że organ utraci zaufanie do osoby powołanej na określone stanowisko. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki zostały wykazane − jednostka organizacyjna, której komendantem był M. I., nie wykonywała prawidłowo powierzonych zadań, była źle zorganizowana, a funkcjonariusz nie przedstawił sposobu poprawy pracy jednostki. Powody te zostały podane w rozkazie personalnym z dnia [...] lutego 2014 r. i wskazują one na utratę zaufania do funkcjonariusza. Dodać należy, że utrata zaufania dotyczy tylko stosunku przełożony – funkcjonariusz. Dlatego też przy ocenie tej kwestii nie bierze się pod uwagę ocen innych (poza organami wymienionymi w art. 6d ust. 1 ustawy o Policji) podmiotów, a więc pozytywne opinie wystawione przez radę osiedla, czy właściwą jednostkę prokuratury, nie mają decydującego znaczenia w sprawie, ponieważ nie dotyczą one materii związanej z pewnością po stronie przełożonego, że dany policjant na stanowisku kierowniczym skutecznie zrealizuje powierzone mu zadania. Podkreślić trzeba, że organ, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie był zobowiązany do użycia w rozkazie personalnym sformułowania "utrata zaufania". Ustawa o Policji nie wprowadza wymogu formalnego użycia takiego wyrażenia. Wystarczy, jeśli w rozkazie personalnym zostaną określone okoliczności, z których wynika, że nastąpiła ona utrata zaufania do funkcjonariusza. Zarzut naruszenia przepisów art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, dotyczących konsultacji, również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten wskazuje na wymóg, aby wniosek o opinię w sprawie odwołania komendanta komisariatu właściwie terytorialnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) był szczegółowo uzasadniony. W tym zakresie właściwy terytorialnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, jeżeli wniosek jest jego zdaniem nieprzekonujący lub niejasny, zażądać dodatkowych informacji, jeżeli natomiast uzna, że wniosek jest wystarczający, wydaje opinię w przedmiocie odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Oddalono jednocześnie wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie wykazano, że takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 P.p.s.a., zostały poniesione.