II OSK 1861/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.R. i Z.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1393/14 w sprawie ze skargi H.R. i Z.R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 1861/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. i Z. R. na uchwałę rady Gminy K. z dnia [...] r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z 18 listopada 2014 r. H. R. i Z. R. wnieśli skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. oraz części wsi R. i Ch., domagając się, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 4/ art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie Planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r.; 2/ art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c., poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzenie mocą uchwały rygorystycznych ograniczeń prawa własności nieruchomości należącej do skarżących, przy braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym, 3/ art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego i arbitralnym ograniczeniu prawa własności przysługującego skarżącym, prowadzącym w istocie do pozbawienia ich możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W uzasadnieniu wskazano, że Plan narusza ustalenia Studium w zakresie, w jakim ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami [...]. Nieruchomości skarżących, położone w W. i stanowiące działkę nr [...], oznaczono w Planie symbolami [...], a działkę nr [...] – symbolem [...]. W Studium część działki nr [...] oraz działka nr [...] zostały oznaczone symbolami [...], dla których Studium (w rozdziale III pkt 6 ppkt 5) dopuszcza zabudowę, w tym: hotele, motele, obiekty gastronomii oraz obiekty towarzyszące usługom sportu i rekreacji, a ponadto wskazuje, że wysokość budynków nie może przekroczyć 12 m, zaś powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić min. 50%. Natomiast w zaskarżonej uchwale – na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...] – wprowadzono ograniczenia dotyczące zabudowy oraz wielkości działek i wysokości budynków, które nie były przewidziane w Studium. Zmniejszono powierzchnię zabudowy z 20% do 10% i wysokość zabudowy z 12 m do 10 m, zwiększono powierzchnię biologicznie czynną z 50% do 60% oraz ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki na 10000 m2. Nadto część działki nr [...], która znalazła się Planie w obszarze objętym symbolem [...] (tereny zieleni urządzonej), w Studium była oznaczona symbolem M (tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej/ekstensywnej). Na tych terenach według Studium można było sytuować budynki i garaże (rozdział III pkt 2 i 3). Tymczasem zgodnie z § 27 uchwały dla terenów [...] wprowadzono zakaz zabudowy kubaturowej, zaś dopuszczalne obiekty towarzyszące to urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury, ciągi piesze, place zabaw. Z kolei minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki wynosi 2800 m2, a powierzchnia biologicznie czynna – min. 70% powierzchni działki gruntu. Także część działki nr [...], która znalazła się w Planie w obszarze objętym symbolem [...] (ciąg pieszo-jezdny), w Studium była oznaczona symbolem M. Skarżący wskazali, że zaskarżone regulacje Planu świadczą o tym, że przy jego uchwalaniu doszło do rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Zadania w zakresie sportu i rekreacji są zadaniami własnymi gminy, a zatem winny być przez tę gminę realizowane własnymi środkami, tj. przy użyciu składników majątku, do których gminie przysługuje tytuł prawny, a nie są one przedmiotem własności osób prywatnych. Skarżący zauważyli, że Gmina jest właścicielem m.in. działki nr [...] w W. o powierzchni 9810 m2, którą dzierżawi, z której pobiera pożytki i którą mogła przeznaczyć na cel publiczny i realizację zadań własnych. Ustalenie przez Radę Gminy dla części działek nr [...] i [...] przeznaczenia jako terenu usług turystyki, sportu i rekreacji ([...] i [...]), z wprowadzeniem zakazu lokalizacji wolnostojących budynków gospodarczo-garażowych bezpośrednio przy granicy działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej (§ 5 pkt 7 Planu) oraz zakazu lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przedsięwzięć infrastrukturalnych zabezpieczających funkcjonowanie gminy (§ 12 ust. 3 Planu), dopuszczenie przeznaczenia maks. 20% powierzchni działki budowlanej na cele niekubaturowych urządzeń rekreacyjno-sportowych (§ 22 ust. 2 pkt 2 Planu), ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki na 10000 m2 (§ 22 ust. 2 pkt 4 Planu), ustalenie minimalnej szerokości nowo wydzielonych działek na 40 m (§ 11 ust. 2 pkt 1 Planu), ustalenie maksymalnej powierzchni na 10% powierzchni działki budowlanej (§ 22 ust. 2 pkt 5 Planu), ustalenie powierzchni biologicznie czynnej na min. 60% powierzchni działki budowlanej (§ 22 ust. 2 pkt 7 Planu) oraz ustalenie wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na min. 0,01 i maks. 0,3 (§ 22 ust. 2 pkt 6 Planu) – w sposób rażący wkracza w prawo własności nieruchomości osób prywatnych, czyniąc z działek skarżących w rzeczywistości przestrzeń ogólnodostępną, służącą za miejsce spotkań dla społeczności lokalnej, z podstawowym przeznaczeniem pod publiczne usługi w zakresie sportu i rekreacji. Także postanowienia § 27 Planu – zawierające ustalenia dla terenów [...], na którym usytuowana jest część działki nr [...] – godzą, zdaniem skarżących, w przysługujące im prawo własności, gdyż tereny te zaprojektowano w celu możliwości rekreacji i wypoczynku przyszłych mieszkańców wsi. Gmina powinna w pierwszej kolejności rozważyć zagospodarowanie zieleni urządzonej na nieruchomościach stanowiącej jej własność, a nie osób prywatnych. Nadto wprowadzony na terenie [...] zakaz zabudowy kubaturowej prowadzi faktycznie do wywłaszczenia skarżących. Nie znajduje także żadnego uzasadnienia wprowadzenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki na 2800 m2. Interesy skarżących narusza także przeznaczenie w § 35 Planu obszaru oznaczonego symbolem [...], na którym znajduje się część działki nr [...], na ciąg pieszo-jezdny. Taki ciąg nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, dlatego wydzielenia gruntów pod jego budowę nie można uznać za cel publiczny. Skarżący podnieśli, że niemal cały obszar [...] stanowi własność osób fizycznych, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności i wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby organ planistyczny rozważał możliwość uwzględnienia na tym obszarze również interesów skarżących, tj. prawa prywatnej własności – czy to poprzez nieprzeznaczanie całości nieruchomości skarżących na cel zaspakajający i realizujący interes publiczny, czy to poprzez dopuszczenie również innego przeznaczenia na tym obszarze niż tylko urządzeń sportu i rekreacji z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej. Gdy cała nieruchomość (o znacznej powierzchni) przeznaczona jest na terenowe urządzenia sportu i rekreacji, to rzeczywista, realna możliwość korzystania z tej nieruchomości przez właścicieli staje się iluzoryczna. Podobne argumenty dotyczą także przeznaczenia części działki nr [...] pod teren zieleni urządzonej ([...]) oraz ciąg pieszo-jezdny ([...]). Skarżący zaznaczyli, że na cele związane z realizacją zadań własnych Gminy przeznaczono w uchwale połowę należących do nich nieruchomości. Tymczasem Gmina dysponowała działką nr [...], którą mogła przeznaczyć na takie cele. Ponadto ARN posiada teren ok. 100 ha, który w Studium przeznaczony jest pod tereny zielone oraz inne usługi społeczne, widowiskowo-społeczne (działki nr [...] i [...]). Skarżący zarzucili, że Rada Gminy nie uwzględniła ich uwag do projektu Planu związanych z ograniczeniem w zabudowie oraz wielkością powierzchni nowo wydzielonych działek na obszarach oznaczonych symbolem [...] i [...]. Swoje stanowisko Rada Gminy uzasadniła walorami przyrodniczymi i krajobrazowymi, wskazując, że tereny wzdłuż wschodniej granicy Planu stanowią cenny korytarz ekologiczny oraz atrakcyjny element krajobrazu, w związku z czym terenów tych nie należy zabudowywać. Takie argumenty są, w ocenie Skarżących, bezzasadne, gdyż nawet w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie przewiduje się tak daleko idących ograniczeń dla wymienionych w niej form ochrony, jakie wprowadziła Rada Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zbadał w pierwszej kolejności legitymację skarżących do złożenia skargi, kwestie naruszenia ich interesu prawnego w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także wyczerpanie przez skarżących trybu przewidzianego przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący mieli legitymację procesową do wniesienia skargi. Sąd I instancji stwierdził także, że żaden z wymogów procedury planistycznej, określonych w art. 17 u.p.z.p., nie został naruszony. Sąd Wojewódzki podniósł następnie, że w niniejszej sprawie był władny skontrolować Plan w zakresie kwestionowanego przez skarżących ustalenia przeznaczenia części należących do nich działek jako terenów usług turystyki, sportu i rekreacji ([...]), zieleni urządzonej ([...]) i ciągu pieszo-jezdnego ([...]) oraz określonych w Planie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tych terenów. W ocenie Sądu postanowienia uchwały w tym zakresie, choć ingerują w uprawnienia właścicielskie skarżących, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, gdyż mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego, legitymującego tego rodzaju ingerencje w prawo własności. Wprowadzanie takich ograniczeń nie jest jednak dowolne. Jak wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Planu) projektowane, a następnie uchwalane postanowienia m.p.z.p. winny uwzględniać ustalenia studium. Podstawowe określenie relacji pomiędzy obu aktami zawiera art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Sąd podkreślił, że z istoty studium – jako aktu o charakterze ogólnym, określającego założenia polityki przestrzennej gminy i wytyczającego generalne kierunki oraz zasady kształtowania przestrzeni i związanych z tym wskaźników – wynika, że ustalone w studium poszczególne rodzaje i parametry zabudowy muszą być traktowane tylko jako zbiory wskaźników dopuszczalnych (granicznych), które nie uniemożliwiają bardziej restrykcyjnego określania w m.p.z.p. sposobu i warunków zagospodarowania oraz zabudowy dla poszczególnych terenów, o ile tylko dokonuje się tego w granicach zakreślonych w studium. Organ przekonująco uzasadnił potrzebę takiego a nie innego określenia w Planie sposobów zagospodarowania oraz poszczególnych wskaźników zabudowy w granicach obszaru określonego w Studium jako "tereny usług turystyki, sportu i rekreacji [...]", a wskaźniki te, w ocenie Sądu, mieszczą się w zakresach ustalonych w Studium w jego rozdziale III (Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy K.) oddział 4 (Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy). W szczególności nie narusza zapisanej w Studium możliwości sytuowania budynków związanych z różnymi formami sportu, wypoczynku i rekreacji, i in. (rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. a) Studium) wprowadzenie w Planie ograniczeń zabudowy w postaci zakazów lokalizacji w określonych miejscach określonych obiektów lub przedsięwzięć – w sposób, w jaki uczyniono to w § 5 ust. 7 i § 12 ust. 3 Planu. Sąd nie dopatrzył się też sprzeczności pomiędzy ustalonym w Studium ograniczeniem wznoszenia budynków wyższych niż 12 m (rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. b) ab initio Studium), a wprowadzonym do Planu parametrem wysokości zabudowy: maks. 10,0 m (§ 22 ust. 2 pkt 8 Planu). Podobnie mieszczą się w odnośnych (maksymalnych albo minimalnych) ustaleniach Studium postanowienia Planu dotyczące: powierzchni zabudowy (§ 22 ust. 2 pkt 5 Planu) – maks. 10% powierzchni działki budowlanej (por. rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. b) in fine Studium: nie więcej niż 20% powierzchni działki budowlanej na cele lokalizowania budynków); powierzchni działki budowlanej na cele niekubaturowych urządzeń rekreacyjno-sportowych (§ 22 ust. 2 pkt 2 Planu) – maks. 20% (por. rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. c) Studium: 20% na cele otwartych urządzeń rekreacyjno-sportowych); powierzchni biologicznie czynnej (§ 22 ust. 2 pkt 6 Planu) – min. 60% powierzchni działki budowlanej (por. rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. d) Studium: nie mniej niż 50%). Mając zaś na względzie ogólny charakter studium, wymagający zwykle doprecyzowania w postanowieniach m.p.z.p., Sąd stwierdził, że brak w Studium wskazań w zakresie takich parametrów, jak intensywność zabudowy, czy minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek nie stał na przeszkodzie określeniu tego rodzaju parametrów zabudowy w treści Planu (zob. § 22 ust. 2 pkt 4, 6, 9 i 10). Możliwość, a wręcz obowiązek ich określenia w Planie wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji nie narusza też postanowień Studium przeznaczenie w Planie części działki nr [...] pod zieleń urządzoną ([...]), dla którego to terenu dopuszczono obiekty towarzyszące – urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury, ciągi piesze, place zabaw (z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej), a także określono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki: 2800 m2 oraz powierzchnię biologicznie czynną: min. 70% powierzchni działki gruntu (§ 27 Planu). Wprawdzie teren ten został oznaczony w Studium ogólnie jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M", ale zarazem przewidziano w Studium możliwość lokalizowania na takich terenach m.in. boisk, placów zabaw i skwerów (rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 1 Studium) – a więc obiektów i obszarów mających w istocie pełnić takie same funkcje, jak przewidziana w Planie "zieleń urządzona". Organ przekonująco wykazał w odpowiedzi na skargę zasadność skoncentrowania takich obiektów i obszarów w granicach zwartego terenu, jaki utworzył w Planie teren [...] – wskazując na jego w miarę centralne położenie wobec otaczającej zabudowy (mieszkańcom której ów teren ma służyć) oraz na zamysł stworzenia pewnego rodzaju centrum obsługi mieszkańców, uzasadniający wyznaczenie w bezpośrednim sąsiedztwie terenów usług i terenów zieleni. Z tych względów, w przypadku części działki nr [...], nie doszło do niedopuszczalnej w Planie zmiany określonego w Studium przeznaczenia terenu. W odniesieniu do wskaźników przewidzianych w Studium dla analizowanych terenów mieszkaniowych o zabudowie intensywnej wyraźnie dopuszczono możliwość zmiany tych parametrów dla części terenu w celu wykształcenia centrum usług podstawowych dla mieszkańców (rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 8 Studium). Z kolei w zakresie określenia parametrów nieunormowanych w Studium dla tych terenów – a więc m.in. co do minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki oraz powierzchni biologicznie czynnej – odesłano wyraźnie do miejscowych planów (rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 7 Studium). Podobnie nie narusza postanowień Studium przeznaczenie w Planie części działki nr [...], oznaczonej w Studium jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M", pod ciąg pieszo-jezdny ([...]), skoro w Studium przewidziano możliwość lokalizowania na takich terenach m.in. dróg wewnętrznych i lokalnych (rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 1 Studium). Sąd Wojewódzki podkreślił dalej, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, które w świetle art. 140 k.c. stanowi jeden z czynników limitujących sposób korzystania z rzeczy i rozporządzania nią, wyznaczane jest właśnie poprzez ustalone w planie miejscowym przeznaczenie tej nieruchomości i sposób jej zagospodarowania. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Już z tego względu zarzut pozbawienia skarżących, poprzez unormowania Planu, możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, należało uznać za chybiony. Określając w Planie przeznaczenie części nieruchomości należących do skarżących jako tereny: usług turystyki, sportu i rekreacji ([...]), zieleni urządzonej ([...]) oraz ciągu pieszo-jezdnego ([...]), a także ustalając związane z nimi zasady kształtowania (w tym zakazy) zabudowy i jej parametry oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, Rada Gminy nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W szczególności wszelkie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały przez organy przygotowujące i uchwalające Plan należycie rozważone i umotywowane, czego dowodzi zarówno udokumentowany w aktach sprawy przebieg procedury planistycznej, jak i treść odpowiedzi na skargę. Sąd podkreślił przy tym, że przeznaczenie konkretnej nieruchomości na cele związane z obiektami usługowymi turystyki, sportu i rekreacji, na cele urządzenia zieleni czy na cele budowy ciągu pieszo-jezdnego, nie stanowi "celu publicznego" w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Zatem takie ustalenie w Planie przeznaczenia części działek należących do skarżących nie wiąże się z ryzykiem wszczęcia wobec nich formalnej procedury wywłaszczeniowej. Sąd nie dopatrzył się także, aby doszło do zarzucanego w skardze tzw. wywłaszczenia faktycznego, czyli naruszenia istoty przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości bez formalnego aktu ekspropriacji. Skarżący nie zostali bowiem faktycznie pozbawieni ani możliwości korzystania ze swych nieruchomości, ani rozporządzania nimi. Nadal zachowali także istotne właścicielskie prawo zakazowe, wyrażające się w możliwości korzystania ze swej własności "z wyłączeniem innych osób" w rozumieniu art. 140 k.c. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). W jej świetle wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. Za każdym razem wprowadzenie takiej regulacji należy więc poprzedzić starannym rozważaniem, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności), czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności), oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Taka wymagana analiza rozwiązań planistycznych przez pryzmat ww. aspektów zasady proporcjonalności została przez organy przygotowujące i uchwalające Plan przeprowadzona. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w toku procedury planistycznej organy starannie rozważały uwagi zgłaszane przez zainteresowanych mieszkańców (w tym przez skarżących) i organy uzgadniające, wiele z nich uwzględniło w całości lub w części – co m.in. zaowocowało czterokrotnym wyłożeniem projektu Planu do publicznego wglądu. Treść załączonego do uchwały uzasadnienia oraz odpowiedzi na skargę przekonują o zasadności rozwiązań planistycznych przyjętych w Planie. W szczególności wskazuje na to argument, że kwestionowane w skardze tereny ([...],[...],[...]) wyznaczano na gruntach osób, które są właścicielami największych terenów objętych Planem i przeznaczonych w nim pod zabudowę mieszkaniową (a wcześniej pod uprawy rolne). W przypadku nieruchomości skarżących stosunek powierzchni gruntu przeznaczonego pod zieleń do powierzchni gruntów przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wynosi około 7%. Zatem korzyści skarżących związane z przekwalifikowaniem działek pod zabudowę mieszkaniową powinny przewyższać znacząco ich poczucie straty związane z przeznaczeniem części terenu pod zieleń i ciąg pieszo-jezdny. Zabudowie mieszkaniowej muszą towarzyszyć dostępne tereny służące rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców. Zatem gmina wyznaczając nowe tereny mieszkaniowe może, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, zabezpieczyć tereny wolne od zabudowy, które w przyszłości będą mogły być zagospodarowane jako tereny rekreacyjne i zielone. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wnieśli H. i Z. R . Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 15. ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, co skutkowało uznaniem, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. oraz części wsi R. i Ch., pomimo że: a) w Planie całkowicie wyłączono możliwość zabudowy kubaturowej terenów oznaczonych symbolami [...], natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. na terenach oznaczonych symbolami [...]dopuszczono zabudowę kubaturową związaną z różnymi formami sportu, wypoczynku i rekreacji, w tym: motele, hotele i obiekty gastronomii, b) postanowienia Planu całkowicie wyłączyły możliwość zabudowy kubaturowej części działki nr [...] poprzez przeznaczenie działki na tereny zieleni urządzonej [...], pomimo że w studium tereny te były przeznaczone pod "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M", zatem w Planie nastąpiła zmiana podstawowego przeznaczenia tych terenów w stosunku do Studium, c) w Planie przeznaczono część działki nr [...] na ciąg pieszo-jezdny [...], pomimo że w Studium teren ten był przeznaczony pod "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M", nastąpiła więc zmiana podstawowego przeznaczenia tych terenów w stosunku do Studium, a nadto w Studium nie przewidziano dla tych terenów możliwości sytuowania ciągów pieszo-jezdnych, Prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 15. ust. 1 , art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powinno skutkować przyjęciem, że opisane wyżej przeznaczenie terenów w m.p.z.p. narusza ustalenia Studium i w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. 2/ art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, co skutkowało przyjęciem, że przeznaczenie nieruchomości skarżących pod usługi turystyki, sportu i rekreacji [...], a także pod tereny zieleni urządzonej [...] oraz jako ciąg pieszo jezdny [...]oraz wprowadzone na tych terenach zasady kształtowania (w tym zakazy) zabudowy i jej parametry oraz wskaźniki zagospodarowania terenu są zgodne z porządkiem prawnym i mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Prawidłowa wykładania i zastosowanie ww. przepisów powinna skutkować przyjęciem, że nie istnieje interes publiczny (powszechny), który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby takie przeznaczenie nieruchomości skarżących oraz całkowite wyłącznie możliwości zabudowy kubaturowej na terenach oznaczonych w Planie symbolami [...],[...] oraz [...]oraz ustalenie na terenach oznaczonych symbolami [...] minimalnej powierzchni działki na 10000m2 oraz na terenie [...] na 2800m2. Tak daleko idąca ingerencja organu w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności przez stronę skarżącą nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i prowadzi do faktycznego wywłaszczenia skarżących, a zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie, gdy jest dokonywane na cele publiczne, co w tym przypadku nie ma miejsca, albowiem przeznaczenie terenów na usługi sportu i rekreacji, a także teren zieleni urządzonej oraz ciąg pieszo-jezdny nie stanowi celu publicznego. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty opierają się wyłącznie na pierwszej ze wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych – a więc na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Zarzuty z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez organ administracji publicznej i zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny, że postanowienia Planu nie są sprzeczne z postanowieniami Studium odnośnie do części nieruchomości skarżących (części działek nr [...] i [...]), przeznaczonych w Planie na tereny usług turystyki, sportu i rekreacji (jednostka [...]), zieli urządzonej (jednostka [...]) oraz ciąg pieszo-jezdny (jednostka [...]). Druga grupa zarzutów, sformułowana w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, koncentruje się na próbie wykazania, że przeznaczenie części spornych nieruchomości na wskazane cele, przy jednoczesnym ograniczeniu sposobu ich zagospodarowania w sposób wskazany w Planie, było nadmierną ingerencją w prawo własności skarżących, co oznaczało przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei art. 20 ust. 1 ab initio ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (Komentarz do u.p.z.p., pod red. Niewiadomski, 2015, wyd. 8, Legalis). Przyznać zatem należy rację organowi, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślił, że studium ma być aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2013 r., II SA/Kr 924/13). Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 466/11). Mając na uwadze powyższe rozważania, należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki, odnosząc się szczegółowo do poszczególnych przepisów i Studium i Planu, wykazał, że Plan nie zawierał postanowień sprzecznych z kierunkami wyznaczonymi przez Studium (rozumianego w sposób wyjaśniony powyżej). W niniejszej sprawie organ przekonująco uzasadnił potrzebę opisanego w Planie określenia sposobów zagospodarowania oraz poszczególnych wskaźników zabudowy w granicach obszaru określonego w Studium jako "tereny usług turystyki, sportu i rekreacji [...]", a wskaźniki te, w ocenie Sądu, mieszczą się w widełkach ustalonych w Studium w jego rozdziale III (Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy K.) oddział 4 (Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy). Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nie narusza zapisanej w Studium "możliwości" sytuowania budynków związanych z różnymi formami sportu, wypoczynku i rekreacji, i in. (rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. a) Studium) wprowadzenie w Planie zakazu na terenie [...] lokalizacji wolnostojących budynków gospodarczo-garażowych bezpośrednio przy granicy działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej (§ 5 ust. 7 Planu) oraz zakazu lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przedsięwzięć infrastrukturalnych zabezpieczających funkcjonowanie gminy (§ 12 ust. 3 Planu). Nie jest również sprzeczne z ustalonym w Studium ograniczeniem wznoszenia budynków wyższych niż 12 m (rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. b) ab initio Studium) parametr wysokości zabudowy do maksymalnie 10,0 m (§ 22 ust. 2 pkt 8 Planu). W ustaleniach Studium mieszczą się również postanowienia Planu dotyczące: 1/ powierzchni zabudowy (§ 22 ust. 2 pkt 5 Planu) – maksymalnie 10% powierzchni działki budowlanej, wobec ujęcia w Studium (rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. b) in fine): nie więcej niż 20% powierzchni działki budowlanej na cele lokalizowania budynków), 2/ powierzchni działki budowlanej na cele niekubaturowych urządzeń rekreacyjno-sportowych (§ 22 ust. 2 pkt 2 Planu) – maksymalnie 20% wobec 20% na cele otwartych urządzeń rekreacyjno-sportowych (rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. c) Studium), 3/ powierzchni biologicznie czynnej (§ 22 ust. 2 pkt 6 Planu) – min. 60% powierzchni działki budowlanej wobec: nie mniej niż 50% (rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. d) Studium). Nie można również zarzucić Sądowi I instancji wadliwości, gdy twierdzi, że brak w Studium wskazań w zakresie takich parametrów, jak intensywność zabudowy, czy minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek i in. nie stał na przeszkodzie określeniu tego rodzaju, szczegółowych parametrów zabudowy w treści Planu ( § 22 ust. 2 pkt 4, 6, 9 i 10), lecz stanowiło to wypełnienie obowiązku nałożonego na organ planistyczny przez art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Nie narusza też postanowień Studium przeznaczenie w Planie części działki nr [...] pod zieleń urządzoną ([...]), dla którego to terenu dopuszczono w Planie obiekty towarzyszące – urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury, ciągi piesze, place zabaw – z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej, a także określono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki: 2800 m2 oraz powierzchnię biologicznie czynną: min. 70% powierzchni działki gruntu (zob. § 27 Planu). Teren ten został oznaczony w Studium ogólnie jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M", jednak przewidziano na nim możliwość lokalizowania na takich terenach m.in. boisk, placów zabaw i skwerów (rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 1 Studium). Bez wątpienia boiska place zabaw i skwery mieszczą się w funkcji przewidzianej w Planie jako zieleń urządzona. Zasadność skoncentrowania takich obiektów i obszarów w granicach terenu [...] organ przekonująco przy tym uzasadnił. Wskazał na centralne położenie tego terenu wobec otaczającej zabudowy (mieszkańcom której ów teren ma służyć) oraz na zamysł stworzenia pewnego rodzaju centrum obsługi mieszkańców, uzasadniający wyznaczenie w bezpośrednim sąsiedztwie terenów usług i terenów zieleni. Dodatkowo dla analizowanych terenów mieszkaniowych o zabudowie intensywnej wyraźnie dopuszczono w Studium możliwość zmiany tych parametrów dla części terenu w celu wykształcenia centrum usług podstawowych dla mieszkańców (rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 8). Z kolei w zakresie określenia parametrów nieunormowanych w Studium dla tych terenów – a więc m.in. co do minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki oraz powierzchni biologicznie czynnej – odesłano wyraźnie do miejscowych planów (rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 7). Zatem określenie tych parametrów dla terenu [...] w § 27 ust. 2 pkt 3 i 4 Planu nie narusza postanowień Studium. Nie sposób również nie zgodzić się z Sądem I instancji, że nie narusza postanowień Studium przeznaczenie w Planie części działki nr [...] pod ciąg pieszo-jezdny ([...]). W Studium wprost przewidziano możliwość lokalizowania na takich terenach m.in. dróg wewnętrznych i lokalnych (rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 1). Ciąg pieszo-jezdny bez wątpienia nie jest sprzeczny z takim kierunkiem zagospodarowania określonym w Studium. Drogi wewnętrze nie mają przy tym statusu dróg publicznych, więc i ten argument skargi kasacyjnej jest nietrafiony. Mając zatem na uwadze fakt, że Sąd I instancji prawidło przyjął, że uchwalony plan miejscowy nie zawierał postanowień sprzecznych ze Studium, a co najwyżej dokonywał zawężenia maksymalnych możliwości w nim przewidzianych, do czego organ miał prawo, to nie mógł Sąd Wojewódzki zastosować art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów odnośnie do naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., należy przede wszystkim zdefiniować pojęcie władztwa planistycznego. Jest ono rozumiane jako wyłączna kompetencja gminy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Kompetencja ta nie jest jednak nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to stąd, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione przez art. 64 Konstytucji RP. W art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost stwierdza się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu administracji, według którego za ograniczeniem prawa własności skarżących przemawiają względy związane z ochroną przebiegającego na wschód od terenu objętego planem terenów korytarza ekologicznego, jak również z ochroną terenów o atrakcyjnym krajobrazie, czy też z koniecznością utworzenia terenów zielonych na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Wiąże się to z dostrzeżoną przez organ planistyczny potrzebą zaspokojenia naturalnej ludzkiej potrzeby jaką jest kontakt z przyrodą. Utrzymywanie terenów zielonych wiąże się nie tylko z ochroną środowiska, ale także ochroną zdrowia, dla której zasadnicze znaczenie ma możliwość korzystania przez mieszkańców z zielonych terenów rekreacyjnych. Istnieją zatem konstytucyjnie chronione wartości, które uzasadniają ograniczenie praw podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości na terenach mogących potencjalnie spełniać funkcje parkowo - rekreacyjne. Słusznie Sąd I instancji powołał się na uzasadnienie ograniczenia uprawnień właścicielskich wobec skarżących, wskazując, że przeznaczając grunty na tereny usług sportu, i rekreacji oraz tereny zielone, organ brał pod uwagę okoliczność, że większa część ich nieruchomości skorzysta na uchwaleniu planu, jako że przeznaczone one zostaną na budownictwo mieszkaniowe, a dotychczas ich przeznaczenie było rolne. Nie bez znaczenia pozostaje także argument, że organ wyznaczył takie tereny, z których korzystać będzie ogół mieszkańców, na gruntach osób, które są właścicielami największych terenów w granicach planu, a więc takich, które w największym stopniu skorzystają z korzystnych dla nich postanowień Planu. Skoro zatem konieczne było utworzenie terenów zielonych czy przeznaczonych na usługi sportu i rekreacji z uwagi na ich wartość z punktu widzenia zdrowia publicznego, to dokonując wyboru tych terenów za całkowicie racjonalną należy uznać decyzję o tym, by przeznaczyć na ten cel właśnie teren położony w centrum zabudowy mieszkaniowej ([...]), czy też na terenie ochrony krajobrazu czy korytarza ekologicznego ([...]). Istotnym elementem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest zakaz wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z praw i wolności konstytucyjnych, które naruszałyby ich istotę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają zasady proporcjonalności także w tym jej aspekcie. W u.p.z.p. przewidziano bowiem system roszczeń odszkodowawczych, mających zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, albo gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw. Przepisy te potwierdzają wręcz, że ustawodawca przyznał gminie, w ramach władztwa planistycznego, uprawnienia do tak znacznego ograniczenia prawa własności, by korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się nawet niemożliwe. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwalając zaskarżony plan Rada Miasta K. nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a,. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.