II OSK 2225/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Robert Sawuła (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2469/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2469/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] w Wyszkowie (w sentencji wyroku błędnie podano "w Warszawie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Ostrołęce z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z przywołanego w wyroku stanu sprawy, wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. [...] wystąpiła do Burmistrza Wyszkowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji biomasy z odpadów komunalnych, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w Wyszkowie. Burmistrz Wyszkowa zakwalifikował wnioskowane zamierzenie inwestycyjne do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., "rozp. RM z 2010"). W związku z powyższym dla przedmiotowego przedsięwzięcia przeprowadzono postępowanie w sprawie ustalenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uwzględniając uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej Uioś). Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, Burmistrz Wyszkowa wystąpił o wydanie opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w Wyszkowie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Warszawie. PPIS w Wyszkowie wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązek sporządzenia raportu. RDOŚ w Warszawie stosownym postanowieniem również stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz Wyszkowa nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu. W wyniku przedłożenia raportu przez wnioskodawcę postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. podjęto zawieszone postępowanie oraz wystąpiono do RDOŚ w Warszawie oraz PPIS w Wyszkowie o określenie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Opinią sanitarną z dnia 23 lipca 2013 r. PPIS w Wyszkowie zaopiniował warunki realizacji inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. RDOŚ w Warszawie uzgodnił realizację przedsięwzięcia i jednocześnie nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 Uioś. Burmistrz Wyszkowa decyzją z dnia [...] października 2013 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, w punkcie I ppkt 1-27 decyzji określono warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, w punkcie II ppkt 1-11 decyzji określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 Uioś, w szczególności w projekcie budowlanym. Jednocześnie w punkcie III decyzji nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 Uioś. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w oparciu o przeprowadzone analizy, uzgodnienia i informacje zawarte w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, biorąc pod uwagę założony brak negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko jak i zdrowie ludzi, wykazano możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto lokalizacja projektowanej inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od tej decyzji odwołanie złożył [...] w Wyszkowie (Spółka). W następstwie rozpatrzenia tego odwołania, SKO w Ostrołęce decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 1-2, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Uioś - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pierwotnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdziło, że powyższe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, ale postanowienie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 345/14, który następnie stał się prawomocny. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie zrekapitulowano treść przepisów prawa materialnego oraz przywołano kolejne czynności procesowe podejmowane przez organ I instancji oraz organy współdziałające. Kolegium podkreśliło, że przesłankami odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być wyłącznie: niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 Uioś), odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 Uioś), brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowanym przez wnioskodawcę, skorzystanie przez organ z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 Uioś, wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 Uioś), wykazanie, że przedsięwzięcie może spowodować nie osiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 81 ust. 3 Uioś). Odnosząc powyższe przesłanki do niniejszej sprawy SKO w Ostrołęce stwierdziło, że nie zachodziła żadna z ww. negatywnych przesłanek do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a decyzja Burmistrza Wyszkowa spełnia wszystkie wymogi formalne, została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie, złożyła Spółka wnosząc o merytoryczne jej rozpatrzenie oraz ocenę zasadności pozostawania w obiegu prawnym zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niezgodne z prawdą jest stwierdzenie organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi formalne zawarte w przepisach art. 37 i 80 Uioś, gdyż w decyzji Burmistrza Wyszkowa trudno doszukać się informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Strona skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji nie określono odrębnie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji oraz eksploatacji przedsięwzięcia. Ponadto podniosła, że raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji ogranicza się jedynie do terenu, na którym jest ona planowana, pomijając przedsięwzięcia funkcjonujące obecnie w jej otoczeniu oraz to, że dla analizowanego terenu nie wykonano badań rzeczywistego poziomu hałasu jak i sanitarnej jakości powietrza. W odpowiedzi na skargę SKO w Ostrołęce podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę – wbrew stanowisku skarżącej Spółki – w weryfikowanym postępowaniu, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., dokonały wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Organy oceniły także, pozostając w zgodzie z art. 80 K.p.a., czy raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia, aby następnie określić konkretne wymagania ochrony środowiska na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska strony skarżącej, która zakwestionowała stwierdzenie organu odwoławczego, że decyzja Burmistrza Wyszkowa spełnia wymogi formalne zawarte w przepisach art. 37 i art. 80 Uioś. Analizując przedmiotowe postępowanie pod kątem udziału w nim społeczeństwa sąd ten doszedł do przekonania, że organ I instancji wypełnił dyspozycję art. 79 ust. 1 Uioś, który nakłada na organ administracji przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie sądu pierwszej instancji organy orzekające w niniejszej sprawie, działając w zgodzie z art. 80 ust. 1 Uioś, ustaliły środowiskowe uwarunkowania biorąc pod uwagę opinię PPIS w Wyszkowie oraz RDOŚ w Warszawie, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka ([...] w Wyszkowie) – reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 pkt 1 i 2 oraz "art. 80 pkt 1 ust. 3" Uioś poprzez pominięcie skarg i wniosków Spółki, jak i wyników postępowania z udziałem społeczeństwa przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Z związku z powyższym skarżąca Spółka wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji – wbrew wymogom ustawowym z art. 37 ust. 1 i 2 Uioś – nie rozpatrzyły uwag i wniosków, a zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji nie podały, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Wskazano ponadto, że sam inwestor widocznie uznał teren planowanej inwestycji za niewystarczający dla realizacji przedsięwzięcia, skoro obecnie ubiega się o wydanie decyzji środowiskowej na innej działce w Wyszkowie, co uzasadniać ma umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Planowany zakład produkcji biomasy nie jest także uwzględniony w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Mazowsza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, pomimo powołania się na obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, w istocie sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 Ppsa sprowadzać się ma do błędnej wykładni takich przepisów lub ich niewłaściwego zastosowania. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 37 pkt 1 i 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 3 (w skardze kasacyjnej oczywiście błędnie podano "art. 80 pkt 1 ust. 3" Uioś, gdyż nie ma takiej jednostki redakcyjnej cyt. przepisu, art. 80 ust. 1 Uioś dzieli się na punkty, na takie punkty nie dzieli się natomiast art. 80 ust. 3 cyt. ustawy) Uioś. Skarżąca Spółka upatruje naruszenia powyższych przepisów w tym, że pominięto skargi i wnioski, jak i wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Przepis art. 37 pkt 2 Uioś - nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek rozpatrzenia uwag i wniosków (pkt 1) i podania w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów K.p.a., informacji o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństw. Organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę – jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 Uioś; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (art. 80 ust. 1 pkt 1 – 4 Uioś). Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno wówczas zawierać informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 85 ust. 2 pkt 1 Uioś). Innymi słowy, dodatkowe wymogi w zakresie uzasadnienia decyzji zostały nałożone przez ustawodawcę na organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Taką decyzją była decyzja Burmistrza Wyszkowa, nie zaś decyzja SKO w Ostrołęce. Powyższe przepisy – w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – nie nakładają na organ obowiązku uwzględnienia zgłoszonych uwag i wniosków. Udział społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej zapewniony jest m. in. przez możliwość składania uwag i wniosków, przy czym złożone uwagi i wnioski nie są dla organu bezwzględnie wiążące. Rację ma sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organ zachował powyższe wymogi. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera dane w tym zakresie. Organ wskazał, że pismem z dnia 2 września 2013 r. znak: GKiM.6220.5.2012 poinformowano strony postępowania o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia przez PPIS w Wyszkowie oraz RDOŚ w Warszawie, a także o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W niniejszym postępowaniu – wbrew temu co podnosi Spółka w skardze kasacyjnej – zapewniony został udział społeczeństwa. Obwieszczenie o inwestycji zostało zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Wyszkowie oraz na stronie internetowej tego Urzędu w Biuletynie Informacji Publicznej, a także w miejscu, gdzie będzie realizowana inwestycja. Ogłoszenia zawierały informację o wyznaczeniu 21-dniowego terminu składania uwag i wniosków. Organ I instancji wskazał na s. 9 swej decyzji o protestach pracowników zakładów mieszczących się przy ul. [...] w Wyszkowie, przywołał także ustosunkowanie się inwestora do tych protestów, dochodząc do wniosku, że biorąc pod uwagę założenia inwestycji oraz nałożone na inwestora warunki, działalność eksploatacyjna zakładu nie będzie prowadzić do przekroczenia dopuszczalnych stężeń w powietrzu, zapewniając zachowanie standardów jakości powietrza. Jednocześnie organ prowadzący postępowanie w I instancji ocenił przedłożony raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienie dokonane przez RDOŚ w Warszawie i opinię PPIS w Wyszkowie. Przeprowadzone analizy i uzgodnienia wykazały możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji po spełnieniu określonych wymogów w zakresie ochrony środowiska, a treść tych uzgodnień została uwzględniona w pkt 2 i 3 sentencji decyzji organu I instancji. Trafnie też przyjęto, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, o których była mowa w pierwszej części uzasadnienia tegoż orzeczenia, tj. w stanie faktycznym sprawy. Wskazać należy, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Wyszkowa, gdyż obejmuje teren położony w dzielnicy przemysłowej oznaczony symbolem 3PU – tereny usług i produkcji. Biorąc powyższe pod uwagę należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że organy orzekające w niniejszej sprawie, działając w zgodzie z art. 80 ust. 1 Uioś, prawidłowo ustaliły środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Okoliczność ubiegania się przez Inwestora w odrębnym postępowaniu o uzyskanie decyzji środowiskowej odnośnie innej lokalizacji przedsięwzięcia nie miała znaczenia dla przyjęcia trafności wyłuszczonych podstaw kasacyjnych. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.