I OSK 1999/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 266/15 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 266/15 w pkt 1/ uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; w pkt 2/ orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta Iławski uznał K. M. z dniem 17 grudnia 2014 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu podniósł, iż przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku jest to, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm., dalej ustawa), przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przez skarżącą, jest krótsza niż 365 dni. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że w okresie ostatnich 18 miesięcy nie była wyrejestrowana z ubezpieczeń, lecz zwolniona z opłacania składek. Wskazała, iż w okresie od 11 marca 2013 r. do 22 października 2013 r. pobierała zasiek chorobowy, a od 23 października 2013 r. do 21 października 2014 r. zasiłek macierzyński. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że do ustalenia uprawnień zasiłkowych niezbędnym jest sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od 16 czerwca 2013 r. do 16 grudnia 2014 r., skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność, od której opłacała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, a podstawę wymiaru składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, czy też pobierała po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności zasiłek chorobowy bądź też macierzyński. Jak wynika z akt sprawy, strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień przebywała na zasiłku chorobowym (11 marca 2013 r. - 22 października 2013 r.), a następnie macierzyńskim (23 października 2013 r. - 21 października 2014 r.), lecz korzystała z przedmiotowych zasiłków w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, co oznacza, że nie można zaliczyć tych okresów do 365 dni wymaganych dla uzyskania prawa do zasiłku przez bezrobotnego. Zdaniem organu w warunkach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem przepis ten obejmuje sytuacje mające miejsce po zaprzestaniu prowadzenia działalności pozarolniczej. W skardze do sądu administracyjnego strona podała, że w badanym okresie odprowadzane były również składki na Fundusz Pracy. Do skargi załączyła jednocześnie zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej opłacała składki na ubezpieczenie społeczne w okresach: od 5 maja 2009 r. do 15 stycznia 2010 r., od 19 czerwca 2010 r. do 31 maja 2011 r., od 1 czerwca 2011 r. do 10 marca 2013 r. i od 22 października 2014 r. do 31 października 2014 r. oraz była zwolniona z opłacania składek w okresach: od 16 stycznia 2010 r. do 18 czerwca 2010 r. i od 11 marca 2013 r. do 21 października 2014 r. z tytułu pobierania zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu podał, że za równorzędny z okresem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne powinien być uznany okres, w którym osoba prowadząca działalność gospodarczą była zwolniona z obowiązku opłacania tych składek w związku z pobieraniem zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. W świetle ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.), okres pobierania zasiłku chorobowego jest okresem nieskładkowym, zaś w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego odprowadzane są jedynie składki emerytalne i rentowe, które finansuje w całości budżet państwa (art. 16 ust. 8). W ocenie Sądu I instancji w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy i zasiłek macierzyński, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi – w ocenie Sądu – do naruszenia zasad wyrażonych w Konstytucji RP, tj. przede wszystkim wyrażonej w art. 2 zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa, zasady racjonalności i reguły tzw. przyzwoitej legislacji. Przesądza również o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Sąd I instancji przyznał, że co prawda uzyskanie zasiłku uzależnione jest od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. W tym zakresie powołano się na stanowisko przedstawione w wyroku NSA z 18 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1445/12. Powyższe zdaniem Sądu I instancji uzasadnia w niniejszej sprawie odejście od wyników wykładni literalnej oraz zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzących do przyjęcia, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej zasiłku chorobowego i macierzyńskiego. W skardze kasacyjnej Wojewoda Warmińsko – Mazurski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późń. zm., dalej ustawa) poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza w realiach sprawy niniejszej przyznanie zasiłku dla bezrobotnych; 2/ prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy; 3/ prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo, że rozstrzygnięcia te odpowiadały prawu, zamiast zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zwrot "po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku (...)", którego użył ustawodawca w art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie budzi wątpliwości przy zastosowaniu wykładni językowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu w art. 71 ust. 1 ustawy ustanowiono zasadę, zaś w ust. 2 tego przepisu wymienione są wyjątki. Wyjątek zaś nie może być interpretowany rozszerzająco. Zwrócono uwagę, że w dniu 7 maja 2015 r. w sprawie II SA/Ol 309/15 pod każdym względem tożsamej ze sprawą niniejszą, Sąd oddalił skargę. Sprawa dotyczyła zasiłku dla bezrobotnych, gdzie w I instancji także orzekał Starosta Iławski. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca – podzielając stanowisko Sądu I instancji – wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej dotyczą one przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. oraz sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym uchyleniu decyzji, zamiast oddalenia skargi. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, który nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanym przypadku. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że nie ma podstaw do powielania w niniejszej sprawie tez zawartych w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1445/12, albowiem odnosiły się one do innego stanu faktycznego i prawnego. W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy nie zawierał zastrzeżenia, że warunek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności nie dotyczy osób wymienionych w art. 104b ust. 2 ustawy. Zastrzeżenie takie zawierały natomiast przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) i c) ustawy. Natomiast przepis art. 104b wprowadzony ustawą z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., nr 6, poz. 33 ze zm.), obowiązujący od 1 lipca 2009 r., uniemożliwia odprowadzanie składek na Fundusz Pracy przez osoby które osiągnęły wiek 55 lat dla kobiet i 60 dla mężczyzn. W konsekwencji sąd w omawianym wyroku zasadnie dostrzegł po pierwsze nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób prowadzących pozarolniczą działalność w stosunku do zatrudnionych lub świadczących usługi, po drugie sprzeczność regulacji wyrażającej się z jednej strony w ustawowym braku możliwości opłacania składek przez takie osoby, a z drugiej uzależnieniem nabycia prawa do zasiłku od opłacania składek. Ustawodawca tę wadliwość regulacji usunął i z dniem 27 maja 2014 r. przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy zawiera zastrzeżenie odnoszące się do art. 104b ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie strona nie jest jednak osobą, o jakiem mowa w art. 104b ust. 2 ustawy, zaś przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy nie zawiera zastrzeżenia odnoszącego się do przepisu art. 104 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy, który zwalnia z obowiązkowych składek na Fundusz Pracy osoby pobierające zasiłek macierzyński. Ponieważ strona nie mieści się w zakresie podmiotowym przepisu art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, albowiem bezspornie pobierała zasiłek chorobowy i macierzyński w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności, nie było w sprawie podstaw do zastosowania tego przepisu. Nie jest w konsekwencji uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, albowiem w sprawie nie istniał problem zaliczenia do okresu 365 dni, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, okresu pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Sąd I instancji powołał natomiast ten przepis jako argument w typie rozumowania a maiori ad minus stwierdzając, że skoro nakazuje on zaliczyć do wskazanego okresu czas pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego po zaprzestaniu prowadzenia działalności, to za racjonalne należy przyjąć, że hipoteza normy z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy mieści w swoim zakresie także okresy pobierania tych zasiłków. Rozumowanie to, poza odwołaniem się do względów racjonalności, nie zostało jednak szerzej uzasadnione. Nadto należy mieć na względzie, że rozumowanie tego rodzaju może mieć zastosowanie do przypadków nieunormowanych, pod warunkiem wykazania, że przypadek nie objęty regulacją mieści się w zakresie istniejącej regulacji o charakterze uprawniającym. Takich argumentów uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera. Nie ma natomiast podstaw do odmowy zastosowania w sprawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, albowiem z porównania sytuacji innych podmiotów, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie wynika skutek dyskryminacji dla osób prowadzących działalność pozarolniczą. Wszelkie argumenty odnoszące się do art. 2 i 67 ust. 2 Konstytucji, obecne w wyroku NSA z 18 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1445/12, z podanych już wyżej względów nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem brak jest dla nich uzasadnienia. Sąd I instancji powołał się na ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych, ale nie określił, na czym ona polega. Nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z art. 2 Konstytucji uzależnienie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia określonych wymagań, w tym związanych ze stażem pracy i poniesieniem składek na fundusze służące świadczeniom socjalnym, jeśli nie naruszają zasad równości podmiotów objętych tymi wymaganiami. To do ustawodawcy należy ustalenie przesłanek nabycia uprawnień do zasiłku. W art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy ilekroć ustawodawca odnosi się do przesłanki opłacania składek, stanowi o składkach podlegających obowiązkowi opłacania lub też o składkach opłacanych. Także w przypadku określonym w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy mowa jest o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, a jedyne zastrzeżenie dotyczy wyłącznie art. 104b ust. 2 ustawy. Przesłanka opłacania składek w przypadku osób prowadzących działalność oznacza stan faktycznego ich uiszczania, a nie podlegania obowiązkowi uiszczania, jak to ma miejsce w przypadku osób zatrudnionych i nie może zatem obejmować przypadków zwolnienia od obowiązku składkowego. Skoro strona w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, nie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności przez wymagany okres 365 dni, a nie dotyczy jej zastrzeżenie z art. 104b ust. 2 ustawy, to nie można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, warunkująca przyznanie prawa do zasiłku. W konsekwencji wadliwie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje odmowne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., albowiem skarga nie podlegała uwzględnieniu. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania odstąpiono na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze, że strona korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i nie jest zasadne obciążanie jej kosztami postępowania poniesionymi przez organ na etapie postępowania kasacyjnego.