VI SA/Wa 2867/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (w skrócie: SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, Spółka) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. Z. w rejonie ul. [...] przez usunięcie nośnika reklamowego wraz z fundamentem - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], Prezydent. W. zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] przez umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] lutego 2005 r. Kolejne wnioski skarżącej o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie wskazanego powyżej pasa drogowego zostały przez organ załatwione odmownie. Po stwierdzeniu, że powyższa reklama nie została usunięta z pasa drogowego Prezydent W. wspomnianą decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nakazał skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] przez usunięcie funkcjonującego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi nośnika reklamowego wraz z fundamentem. Wydanemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem datowanym na dzień [...] maja 2011 r. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji oraz żądając wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), dalej: u.d.p., 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a)art. 8, art. 9, art. 28 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu strony postępowania, b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym oraz c) art. 28 i art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła m.in., że z uwagi na zbycie nośnika reklamowego wskazanego w zaskarżonej decyzji, skarżąca nie jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Powołaną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. SKO uchyliło decyzję Prezydenta W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wskazał, że Spółka pismami z dnia [...] i [...] października 2008 r., [...] stycznia 2010 r. kilkakrotnie informowała organ I instancji, iż nie jest stroną postępowania Uzasadnił to także tym, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy i ustalenia strony postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Były bowiem składane dokumenty potwierdzające przejęcie spornego nośnika przez inny podmiot – I. Sp. z o.o. (obecnie N. Sp. z o.o.), a spółka N. nie uchyla się od udziału w tymże postępowaniu. Chociaż organ I instancji wezwał Spółkę do przedstawienia dokumentów potwierdzających sprzedaż spornego nośnika reklamowego, to w aktach zabrakło potwierdzenia, że pismo to doręczono skarżącej. Zabrakło w aktach także korespondencji z R. w kwestii podmiotu, który z tą firmą podpisywał umowę dotyczącą oświetlenia spornego nośnika. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie zostało na wcześniejszym etapie uwzględnione, że to nie – skarżąca lecz N. zajmuje przedmiotowy pas drogowy. W ocenie SKO organ I instancji powinien zbadać szczegółowo kwestię podmiotu zajmującego sporny nośnik. Ponadto SKO zauważyło, że organ I instancji nie odniósł się do zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń związanych z przypisanym jej statusem strony postępowania. Na powyższą decyzję SKO Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją, zobowiązanie organu II instancji do rozpoznania sprawy i umorzenia postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. przez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że materiał dowodowy sprawy wykazuje, że skarżąca nie jest stroną postępowania; b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo że decyzje organu I i II instancji skierowane są do podmiotu niebędącego stroną postępowania; c) art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady działania wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; 2) prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 40 ust. 15 u.d.p. przez ich niezastosowanie, pomimo że materiał dowodowy wykazuje, że skarżąca nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na skutek sprzedaży nośnika reklamowego wskazanego w powyższych decyzjach, od dnia [...] lutego 2005 r. nie jest jego właścicielem, w związku z czym interes prawny do występowania w prowadzonym postępowaniu w charakterze strony ma nabywca nośnika. Zdaniem skarżącej skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie obarczone jest wadami prowadzącymi do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Skarżąca podniosła, że SKO nie wyjaśniło, z jakich przyczyn nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i przemawiających za zwróceniem sprawy do organu I instancji. Skarżąca zauważyła przy tym, że ustalenie stanu faktycznego sprawy nie wymaga prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a jedynie uwzględnienia zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazała, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji możliwe jest jedynie w przypadku, gdy przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podniosła, że w myśl zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy i nie może ograniczyć się do kontroli postępowania organu I instancji. Dodatkowo podniosła, że nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, a o jego prowadzeniu dowiedziała się w dniu [...] maja 2011r. kiedy otrzymała faksem decyzję organu I instancji. Skarżąca wyjaśniła również, że decyzja organu I instancji oraz uchylająca ją, zaskarżona decyzja SKO powołują się na materiały dotyczące odrębnej sprawy związanej z decyzją nakładającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w przedmiotowej lokalizacji. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie i zauważyło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż kwestia własności nie została zbadana przez organ I instancji, a materiał dowodowy zawiera braki, które powinny być uzupełnione przez ten organ. SKO podniosło również, że umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji występowania wątpliwości co do prawidłowości ustalenia strony postępowania stanowiłoby naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. podtrzymała zarzut braku interesu prawnego skarżącej w postępowaniu administracyjnym i podniosła, że ewentualne wątpliwości dotyczące ustalenia strony postępowania nie dotyczą skarżącej i nie powinny być ustalane w postępowaniu z udziałem skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga C. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji SKO powołało art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyraźnie więc Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj.: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, opubl. Lex nr 1592135). W omawianej sprawie Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nakazał Spółce przywrócenie pasa drogowego [...] rejon ul. [...] w W. do poprzedniego stanu użyteczności poprzez usunięcie z pasa drogowego nośnika reklamowego wraz z fundamentem. Z kolei SKO rozpatrując odwołanie Spółki uznało, że decyzja organu I instancji nie odnosi się do wątpliwości dotyczących właściciela spornego nośnika reklamowego i informacji skarżącej, potwierdzonych oświadczeniem Spółki N., że ten ostatni podmiot (jako następca I. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) jest od kilku lat właścicielem tego nośnika, a tym samym zajmuje pas drogowy. Organ odwoławczy nakazał szczegółowe zbadanie kwestii strony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Spółka zaś uważała, że jej pisma z dnia [...] października 2008 r., [...] stycznia 2010 r., odwołanie z dnia [...] maja 2011 r. od decyzji Prezydenta W. i jego uzupełnienie z dnia [...] maja 2011 r. (do którego dołączono umowę zawartą między Spółką a I. Sp. z o.o. w dniu [...] lutego 2005 r., k. – 70 akt adm.), wniosek o umorzenie postępowania z dnia [...] września 2011 r. (do którego także dołączono umowę zawartą między Spółką a I. Sp. z o.o. w dniu [...] lutego 2005 r., k. -78 akt adm.) oraz pismo N. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowiące zgłoszenie się tego podmiotu w charakterze strony wraz z odpisem z KRS mającym potwierdzać, że ten podmiot jest następcą prawnym I. Sp. z o.o. (k. – 71 akt adm.), były wystarczające do przyjęcia, że C. Sp. z o.o. nie jest stroną tego postępowania. Miało z nich jednoznacznie wynikać, zdaniem skarżącej, że Spółka nie jest już właścicielem spornego nośnika reklamowego i że nie zajmuje omawianej części pasa drogowego. Skutkować to powinno umorzeniem niniejszego postępowania wobec Spółki na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu stanowisko SKO jest prawidłowe. Owszem, uzasadnienie skarżonej decyzji jest niefortunnie sformułowane, bo mogłoby sugerować, że organ ten zaakceptował argumenty skarżącej. Jednakże podstawa prawna decyzji – art. 138 § 2 k.p.a. i wytyczne nakazujące szczegółowo zbadać, który z podmiotów: C. Sp. z o.o. czy N. Sp. z o.o. zajmuje pas drogowy jednoznacznie wskazują, że kwestia podmiotu zajmującego pas drogowy pozostaje niewyjaśniona. Nie stanowiło tak sformułowane uzasadnienie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu nakazującym uchylenie tego rozstrzygnięcia. Skarżąca na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2015 r. podnosiła, że Spółka ubiegała się o zgodę na zajęcie tego samego miejsca w pasie drogowym i umiejscowienie nowego nośnika reklamowego pod reklamę (protokół rozprawy, k. – 44 akt sądowych), tłumacząc w ten sposób, dlaczego była stroną w postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę (przedłużenia zezwolenia w tym zakresie), łącznie z postępowaniem zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 957/09. Powinny być więc przeanalizowane pisma skarżącej i dokumenty zebrane w tamtych postępowaniach. Istotna jest ta okoliczność także w świetle przedstawionej umowy między Spółką a I. Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2005 r., według której nabywca miał usunąć nośnik reklamowy do dnia [...] lutego 2005 r. (§ 1 umowy, gdyż Spółka była zainteresowana lokalizacją nowego nośnika w tym miejscu - § 3 umowy), przy czym umowa ta została objęta klauzulą poufności (§ 4), a w imieniu I. Sp. z o.o. umowę podpisywała K. J. będąca także Prezesem Zarządu C. Organ odwoławczy także słusznie zauważył, że brak jest jednoznacznej odpowiedzi R. w kwestii podmiotu pobierającego energię dla spornego nośnika (por. pismo R. z dnia [...] lipca 2011 r., k. – 72 akt adm.). Ponadto organ I instancji powinien co najmniej wyjaśnić, który z podmiotów pobiera opłaty za umieszczane na spornym nośniku reklamy i czy N. Sp. z. o.o. jest rzeczywiście następcą I. Sp. z o.o., co nie wynika z przedłożonego odpisu KRS. Chociażby już wyżej opisane uchybienia w zakresie ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy, a tym samym strony postępowania nie kwalifikowały się na uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nie została bowiem wyjaśniona kwestia zasadnicza – strony postępowania. Ponadto przeprowadzenie tak szerokiego postępowania wyjaśniającego doprowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. – zasady dwuinstancyjności. Jeżeliby okazało się, że podmiotem zajmującym pas drogowy jest nabywca nośnika, to ten podmiot jako strona postępowania zostałby pozbawiony możliwości obrony swoich praw w obrębie jednej (pierwszej) instancji (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2014r., sygn. akt II GSK 1436/13 i II GSK 1437/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Doprowadziłoby to również do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postepowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, że zasady określone w art. 6 i 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie mogą być naruszane wskutek nadania prymatu zastosowania zasad określonych w art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Organ ma prowadzić postępowanie z poszanowaniem wszystkich powyższych zasad. Zdaniem Sądu SKO prawidłowo wyważyło powołane zasady, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego przedwczesnym było odniesienie się przez Sąd do zarzutu prawa materialnego. Kierując się przedstawioną argumentacją na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić.