I OSK 2785/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 16/15 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W.S. solidarnie na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 16/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi W.S. Z.S. i Województwa Śląskiego na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 1 wyroku); zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących W.S. Z.S. solidarnie kwotę 200 złotych oraz na rzecz skarżącego Województwa Śląskiego kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku). Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Śląski dnia [...] wydał decyzję nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa odcinka Regionalnej Drogi Racibórz-Pszczyna", na terenie miejscowości Żory. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzją z dnia [...] ustalono odszkodowanie w kwocie 58.954 zł za przejęcie nieruchomości położonej w Żorach, obręb Folwarki oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 0,0864 ha na rzecz dotychczasowych właścicieli W.S. Z.S., dalej skarżący. W związku z tym, iż przejęta nieruchomość nie została w całości wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, Zarząd Województwa Śląskiego pismem z dnia [...] zawiadomił skarżących o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0368 ha, która powstała w wyniku podziału nieruchomości o numerze [...]. Skarżący wystąpili z takim wnioskiem dnia 12 listopada 2013 r. W związku z wszczęciem postępowania w sprawie, Prezydent Miasta Żory wystąpił do Wojewody Śląskiego o wyłączenie go jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta Żory od załatwienia sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Żory decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że Zarząd Województwa Śląskiego, zawiadamiając skarżących o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oparł się na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., której przepisy, w ocenie tego organu, nie znajdą zastosowania w sprawie. Odwołanie od ww. decyzji złożyli osobno W.S. Z.S.. W jednobrzmiących pismach zarzucili Prezydentowi Miasta Żory naruszenie: art. 136 § 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomość może być wykorzystana na cel inny niż cel wywłaszczenia; art. 136 ust. 5 u.g.n. poprzez "obejście" ww. przepisu i uznanie, iż uprawnienie do zwrotu nie może zostać zrealizowane. Odwołanie od decyzji złożyło również Województwo Śląskie, zarzucając naruszenie: art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; błędną wykładnię art. 136 i 216 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy przepisy powyższe nie znajdą zastosowania. Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu części przejętej nieruchomości. Uznał, że ustalenia organu I instancji w sprawie są prawidłowe. Trafnie Prezydent Miasta Żory stwierdził, iż do nieruchomości wywłaszczonych (w zakresie ich zwrotu) na podstawie przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji uznał jednak, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania, lecz należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości. Skargę na ww. decyzję Wojewody Śląskiego złożyli zarówno skarżący, jak i Województwo Śląskie w związku z czym, zarządzeniem przewodniczącego sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania. W.S. Z.S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, podnieśli zarzuty identyczne jak postępowaniu odwoławczym związane z naruszeniem art. 136 u.g.n. Powołali się dodatkowo na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2004 r. dotyczący zwrotu wywłaszczonych nieruchomości niewykorzystanych na cele publiczne. Województwo Śląskie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciło organowi II instancji naruszenie: art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy przepisy powyższe nie znajdą zastosowania; art. 11d ust. 9 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że nieruchomości, które nie zostały wykorzystane pod realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem zwrotu. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie. Sąd ten wskazał, że istotą sporu jest to, czy w odniesieniu do nieruchomości przejętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej specustawa drogowa, w zakresie ich zwrotu w przypadku niewykorzystania na cel wywłaszczenia, zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), w szczególności art. 136 w związku z art. 216 tej ustawy. W ocenie organu II instancji, nie każda wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi (w razie niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia). Dotyczy to tylko przypadków wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów, o których mowa w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A w wyliczeniu tam zawartym (o charakterze zamkniętym) brak specustawy drogowej. Dodatkowo wskazał, iż w świetle art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Opierając się na tezie wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1627/13, organ wywodzi z tego ostatniego przepisu niedopuszczalność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie specustawy drogowej. W ocenie Sądu I instancji w składzie orzekającym w sprawie, dokonana przez organ wykładnia treści powyższych przepisów prawa jest błędna. Sąd ten wskazał, iż powoływanie się na powyższe orzeczenie WSA w Krakowie nie jest zasadne, gdyż dotyczy ono innego stanu faktycznego. Wyrok ten dotyczył wykorzystania nieruchomości na inny cel publiczny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że skutkiem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przejście na Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego własności nieruchomości niezbędnych do realizacji tej inwestycji (wywłaszczenie nieruchomości). Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotem ustawy o gospodarce nieruchomościami jest między innymi (art. 1 ust. 1 pkt 5) określenie zasad "wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". Tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje z zakresu dróg publicznych (w analizowanym zakresie) określają przepisy rozdziału 3 specustawy drogowej. Jednocześnie zgodnie z art. 23 tego aktu, "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. nie określa zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wcale nie wynika, iż takie nieruchomości zwrotowi podlegać nie mogą. Specustawa drogowa zawiera jedynie fragmentaryczną regulację co do trybu nabywania nieruchomości i ustalenia odszkodowania (odpowiednie stosowanie prawa). Z okoliczności tej nie wynika jednak, że ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie stosuje się w ogóle i nie stosuje się wprost. Taka możliwość wynika bowiem z przedmiotu ustawy o gospodarce nieruchomościami określonego w art. 1 ustawy. Inna wykładnia powyższych przepisów stałaby w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Reasumując Sąd I instancji uznał, że w przypadku zwrotu nieruchomości przejętej (wywłaszczonej) na podstawie specustawy drogowej zbędne jest odwoływanie się do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wystarczy wskazanie art. 1 ust. 1 pkt 5 tego aktu i możliwe jest zastosowanie przepisów jej rozdziału 6, w tym art. 136. W związku z powyższym skład orzekający uznał, iż dokonana przez Wojewodę Śląskiego wykładnia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędna i stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem zarzuty podniesione w skargach inicjujących niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne Sąd I instancji uznał za zasadne. W skardze kasacyjnej, Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (po sprostowaniu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym): 1. art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 687) w związku z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518), przez przyjęcie, iż w wypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie specustawy drogowej znajduje zastosowanie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. art. 11 d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegającą na mylnym uznaniu, iż nieruchomości wywłaszczone na podstawie tej ustawy mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami a tym samym podlegają zwrotowi na podstawie art. 136 tejże ustawy; 3. art. 136 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na mylnym uznaniu, iż art. 216 nie wyklucza zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Niektóre przepisy przejściowe dotyczą skutków prawnych wynikających z aktów prawnych wydanych w pierwszych latach po II wojnie światowej, już nieobowiązujących. Celem przepisów przejściowych było, oprócz zaprowadzenia ładu prawnego zgodnego ze standardami demokratycznymi, zrekompensowanie osobom, których wspomniane akty prawne pokrzywdziły, wyrządzonych szkód, bądź strat materialnych. Takim przepisem przejściowym jest również art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie konkretnie wskazanych w art. 216 ust. 1 przepisów ustaw. Tą samą techniką legislacyjną, a mianowicie konkretnego wskazania przepisów ustawowych lub ustaw posługuje się ustawodawca również w przepisie art. 216 ust. 2 ustawy. Wśród wskazanych w art. 216 ust. 1 ustawy podstaw prawnych nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, nie znajdują się przepisy art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisy art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Gdyby nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na podstawie innych ustaw, ustawodawca zamierzał poddać przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to zostałoby to uwzględnione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym wymienione zostały inne ustawy lub konkretne przepisy innych ustaw, na podstawie których dokonano wywłaszczenia nieruchomości, których dotyczą przepisy rozdziału 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymieniono ani ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ani ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani też żadnych przepisów ww. ustaw. Chociaż w przypadku przejmowania gruntów na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przejście własności gruntów odbywa się za odszkodowaniem ustalanym - w myśl art. 12 ust. 5 tej ustawy - zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie świadczy to o tym, że stosuje się do omawianych gruntów inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami poza tymi, które dotyczą odszkodowania. W odniesieniu do tych gruntów będzie miał natomiast m.in. zastosowanie przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że odszkodowanie za grunty przejęte z mocy prawa ustalane będzie w odrębnej decyzji administracyjnej (wydawanej m.in. wtedy, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie). Zatem w omawianym przypadku pozbawienie praw do nieruchomości (gruntów) następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się innej decyzji, a odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji o odszkodowaniu (gdyż konieczne jest spełnienie wymogów określonych w Konstytucji RP dotyczących wypłaty odszkodowania). Do samego odjęcia własności omawianych gruntów przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania, a także nie mają do nich zastosowania przepisy tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Mają natomiast zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania, m.in. dlatego, żeby uczynić zadość wymogom zawartym w Konstytucji RP odnoszącym się do szerszego zakresu pozbawiania własności nieruchomości, niż to ujmuje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, istotny dla omawianej kwestii jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt 22/01, w którym Trybunał wskazał, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest traktowany - przez orzecznictwo (wyrok NSA z 3 października 2000 r. sygn. akt IV SA 2179/98; wyrok NSA z 21 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 2172/00, a także orzecznictwo wcześniejsze, np. uchwała SN z 24 września 1992 r. sygn. akt III AZP 12/92, niepublikowana; postanowienie SN z 1 maja 1993 r. sygn. akt I CRN 41/93, OSN 1993, nr 10, poz. 185) i doktrynę jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym. Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy - tym bardziej - stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu w ujęciu ustawy o gospodarce nieruchomościami do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał takie rozumienie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami za ustabilizowane w orzecznictwie sądowym, co wyklucza tym samym możliwość poszukiwania przez Trybunał Konstytucyjny własnej wykładni tego przepisu, a nakazuje zbadanie, czy treść tego przepisu, tak jak ustaliło ją orzecznictwo sądowe, jest zgodna z Konstytucją. W omawianym wyroku Trybunał uznał, iż art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 ze zm.) jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku powyższego wyroku konieczna stała się interwencja ustawodawcy w celu uwzględnienia w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, - wśród przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, aby usunąć orzeczoną niekonstytucyjność. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (art. 1 pkt 141) dodano w tym zakresie ust. 2 do art. 216. Natomiast w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt SK 9/08 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323 oraz z 2011 r. Nr 64, poz. 341) w zakresie, w jakim pomija art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79) jako podstawę nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, do której stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał wskazał, iż przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 ustawy technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może "dodawać" art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 ustawy, gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy. Przyjętej przez sądy administracyjne wykładni art. 216 ust. 1 ustawy nie może również, jak wspomniano, zmieniać Trybunał, skoro nie należy do jego kompetencji powszechna wykładnia przepisów prawnych. W wyniku powyższego wyroku konieczna stała się interwencja ustawodawcy w celu uwzględnienia w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), wśród przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, aby usunąć orzeczoną niekonstytucyjność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, W.S. Z.S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzją z [...] Wojewoda Śląski orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa odcinka Regionalnej Drogi Racibórz - Pszczyna" na terenie miejscowości Żory, etap II w km 0+000,00 do 0+280,00 oraz km 0+605,00 do 5+350,68 wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym. Decyzją tą objęto m. in. działkę nr [...]. Następnie, decyzją z [...] Wojewoda Śląski ustalił na rzecz W.S. Z.S. odszkodowanie w wysokości 58.954,00 zł z tytułu przejęcia ww. nieruchomości, z mocy prawa, na własność Województwa Śląskiego. Obie ww. decyzje zostały wydane w trybie przepisów ustawy z ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej specustawa drogowa. Ustawa ta ma szczególny charakter wynikający z jej celu, którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji drogowych, w związku z czym przewiduje ona uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel. Zgodnie z treścią art. 1, ustawa określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Dlatego stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Marian Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2009, s. 286). Ustawa ta w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie zawiera też bezpośredniego odesłania do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej u.g.n., w zakresie stosowania przepisów tej ustawy o zwrocie nieruchomości, jak również odesłania generalnego do przepisów u.g.n. - w sprawach nieuregulowanych w ustawie (specustawie drogowej). Specustawa drogowa w art. 23 stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Odsyła zatem do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ale tylko w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi. W specustawie drogowej brak jest zatem regulacji dotyczącej zwrotu nieruchomości, bądź jej części niewykorzystanej na realizację inwestycji drogowej. Przejęcie nieruchomości w trybie specustawy drogowej pod realizację inwestycji drogowej nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu u.g.n. Specustawa drogowa odbiera bowiem własność z mocy prawa. Stwierdzić zatem należy, że co prawda przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 specustawy drogowej nosi znamiona wywłaszczenia - dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, jednakże nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest zatem możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. I OSK 1602/09 (LEX nr 745095) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przepis art. 216 u.g.n. stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych." Wobec braku odesłania w specustawie drogowej do przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisów tej ustawy (u.g.n.) w niniejszej sprawie. W tej sytuacji za trafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 136 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie specustawy drogowej znajduje zastosowanie art. 136 u.g.n., jak i zarzut naruszenia art. 136 w związku z art. 216 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 216 u.g.n. nie wyklucza zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej. Za usprawiedliwiony także, w świetle tego co powiedziano wyżej, uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 11 d ust. 9 specustawy drogowej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomości wywłaszczone na podstawie tej ustawy podlegają zwrotowi na podstawie art. 136 u.g.n. Zgodnie z art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.