II GSK 2322/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2906/14 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2906/14, oddalił skargę J. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: I Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu zwrócił się do Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ) z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym J. W. (dalej: skarżący, ubezpieczony) z tytułu prowadzenia przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej. Dyrektor OW NFZ decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ustalił, że skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 4 kwietnia 2014 r. z pouczeniem, że przysługuje od niego odwołanie, które powinno być złożone w terminie 7 dni. Skarżący w dniu 25 kwietnia 2014 r. nadał, za pośrednictwem Poczty Polskiej, odwołanie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r. stwierdził, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Przyjął, że siedmiodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 11 kwietnia 2014 r. Wobec tego nadanie odwołania w dniu 25 kwietnia 2014 r. nastąpiło z uchybieniem terminu na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). J. W. w skardze do WSA w Warszawie oświadczył, że decyzję Dyrektora OW NFZ otrzymał w dniu 21 kwietnia 2014 r. i niezwłocznie po tym wniósł odwołanie, zachowując tym samym termin do jego złożenia. Ponadto na rozprawie oświadczył, że pod adresem, pod który organ I instancji doręczył decyzję, mieszka jego pełnoletnia córka, a on zamieszkuje w Zabrzu przy ul. Ligenzy 22. Nadto poinformował, że nie zawiadomił organu o zmianie miejsca swojego zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. 2012, poz. 1529; dalej: Prawo pocztowe). Stosownie zaś do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu, a w przypadku nieobecności adresata pismo - zgodnie z art. 43 k.p.a., doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Natomiast art. 38 ust. 1 Prawa pocztowego przewiduje, że operator pocztowy może przyjąć od adresata pisemne oświadczenie o udzieleniu innej osobie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych, zwanego dalej "pełnomocnictwem pocztowym". WSA podkreślił, że jak wynika ze znajdujących się w aktach danych (m.in. z rejestru Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej – dalej: CEIDG oraz z PIT-36) - adresem skarżącego jest: [...] –[...] G., ul. P. [...]. Na ten adres zostało więc doręczone skarżącemu przez Dyrektora OW NFZ zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i ten adres skarżący wskazał w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r., stanowiącym jego odpowiedź na ww. zawiadomienie. Sąd zauważył, że odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania pokwitowała w imieniu skarżącego I. W., oznaczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jako "pełnom. pocztowy". Zdaniem WSA ustalenia te dowodzą, że adresem wskazanym przez skarżącego był adres w G., pod którym w imieniu skarżącego uprawniona do odbioru korespondencji była I. W., jako pełnomocnik pocztowy, posiadający pełnomocnictwo stałe o nr [...]. Wobec tego doręczenie decyzji Dyrektora OW NFZ nastąpiło skutecznie w dniu 4 kwietnia 2014 r., a nie 21 kwietnia 2014 r. Stąd też od dnia 5 kwietnia 2014 r. rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do złożenia odwołania, którego ostatnim dniem był 11 kwietnia 2014 r. Odwołanie skarżący wniósł natomiast w dniu 25 kwietnia 2014 r., nie wnioskując jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia. To spowodowało w ocenie WSA, że Prezes NFZ nie miał innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji zauważył również, że w skardze skarżący podał adres "G., ul. P. [...]/[...]", a nie "Z., ul. L. [...]". Wobec tego także WSA całą korespondencję dla skarżącego kierował do G., a jej odbiór w jego imieniu potwierdzała I. W. (córka). Zdaniem WSA z akt nie wynika, by skarżący na którymkolwiek etapie postępowania administracyjnego informował organy, że w rzeczywistości zamieszkuje w Z., i że w związku z tym wnioskuje o doręczanie mu korespondencji na ów adres. Skarżący na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2015 r. przyznał, że nie składał do organu pisma o zmianie zamieszkania. II J. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 134 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające polegać na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 134 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej w sprawie nie zostało dokładnie wyjaśnione, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach do złożenia odwołania od decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] marca 2014 r., którą ustalono, że podlegał on obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty oraz ich uzasadnienie należy wskazać, że jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy ww. decyzja Dyrektora OW NFZ z dnia [...] marca 2014 r. została doręczona skarżącemu skutecznie oraz w jakiej dacie, a w konsekwencji, czy w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, które organ stwierdził postanowieniem na podstawie art. 134 k.p.a. W pierwszej kolejności wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przypadku osób fizycznych zasadą jest doręczanie pism w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). W sytuacji nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy zastosowaniu warunków określonych w przepisach art. 43 i 44 k.p.a. W myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa pocztowego, operator pocztowy może przyjąć od adresata pisemne oświadczenie o udzieleniu innej osobie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla wydania zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia. Decyzja organu I instancji została bowiem wysłana na wskazany w aktach sprawy adres skarżącego, odebrana w placówce pocztowej przez upoważnioną osobę, a data jej odbioru została wskazana wyraźnie zarówno przez osobę odbierającą korespondencję, jak i pracownika urzędu pocztowego wydającego przesyłkę. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych danych (rejestr CEIDG oraz PIT-36) - adresem skarżącego jest: [...]-[...] G., ul. P. [...]/[...]. Na ten to adres zostało więc doręczone skarżącemu przez Dyrektora OW NFZ zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i ten też adres skarżący wskazał w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r., stanowiącym jego odpowiedź na ww. zawiadomienie. Odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania pokwitowała w imieniu skarżącego I. W., oznaczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jako "pełnom. Pocztowy". Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Dyrektor OW NFZ właściwie uczynił doręczając swoją decyzję skarżącemu na ww. adres, pod którym odbiór w imieniu skarżącego ponownie pokwitowała – w dniu 4 kwietnia 2014 r. - wskazana powyżej I. W., tym razem oznaczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jako "pełn. stałe [...]". Powyższej oceny nie mogły zmienić twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że I. W. (córka skarżącego) - nie jest jego pełnoletnim domownikiem, gdyż skarżący zamieszkuje pod innym adresem. Należy bowiem wskazać, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie informował organów, iż w rzeczywistości zamieszkuje przy ul. L. [...] w Z. i że w związku z tym wnioskuje o doręczanie mu korespondencji na ten właśnie adres. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy - pismem Dyrektora OW NFZ z dnia 7 października 2013 r. - skarżący został poinformowany o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a., tj. zawiadamiania organu prowadzącego postępowanie o każdej zmianie swojego adresu. Organ administracji publicznej nie jest zaś obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2379/14). Ustawodawca w art. 41 § 2 k.p.a. ustanawia bowiem domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona zaniedbała obowiązkowi zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 490/11). Ponadto należy zauważyć, że również w odwołaniu od decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] marca 2014 r. oraz w skardze do Sądu I instancji skarżący podaje adres wskazany w CEIDG, na który była wysyłana do niego korespondencja w toku postępowania administracyjnego, w tym również ww. decyzja. Wobec powyższego - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - organy NFZ nie miały podstaw, by powziąć w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wątpliwości, co do adresu skarżącego, zwłaszcza, gdy on sam tego faktu nie kwestionował w tym postępowaniu. Nie może również zasługiwać na uwzględnienie argumentacja autora skargi kasacyjnej w zakresie istnienia rozbieżności pomiędzy oznaczeniem pełnomocnika na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania a zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Dyrektora OW NFZ dnia [...] marca 2014 r. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej bliżej nie wyjaśnił o jakie rozbieżności chodzi. Taki sposób uzasadnienia stawianych zarzutów kasacyjnych w zasadzie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie ich merytorycznej oceny. Nie jest bowiem rzeczą tegoż Sądu, związanego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), wobec braku należytego uzasadnienia podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, domyślanie się, jakie były rzeczywiste intencje strony wnoszącej skargę kasacyjną i na czym w istocie rzeczy polegało zarzucane Sądowi I instancji naruszenie prawa. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, wymagającym precyzji w formułowaniu zarzutów oraz ich uzasadnianiu. Ze skargi tej musi jednoznacznie wynikać, na czym konkretnie polegało zarzucane Sądowi I instancji naruszenie prawa, a biorąc pod uwagę, iż chodzi tu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, także wykazanie, iż zarzucane Sądowi I instancji uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1735/12). Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że pełnomocnik (I. W.) została inaczej oznaczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania ("pełnom. pocztowy") i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Dyrektora OW NFZ ("pełn. stałe [...]"), gdyż stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa pocztowego przesyłka pocztowa może być wydana ze skutkiem doręczenia w placówce pocztowej zarówno pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych, jak i na podstawie pełnomocnictwa pocztowego. Skarżący nie podważa zaś okoliczności, że udzielił I. W. pełnomocnictwa do odbioru przesyłek o którym mowa w art. 38 ust. 1 Prawa pocztowego. Wreszcie zamierzonego skutku nie mogły odnieść twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że skarżący "w spornym" okresie przebywał za granicą do dnia 19 kwietnia 2014 r. włącznie, a zatem nawet przy przyjęciu, że decyzja została doręczona córce I. W., jej niewywiązanie się z przyjętego zobowiązania nie wynikało z niedbalstwa, lecz z niemożności działania z przyczyn od niego niezależnych. Należy podkreślić, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji było postanowienie wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania powoduje zaś, że przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie to rozstrzygnięcie. Kontrola takiego postanowienia dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się wyłącznie do oceny, czy odwołanie zostało złożone w terminie (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2015 r., sygn. akt I OSK 3079/13). Zatem powoływane przez autora skargi kasacyjnej okoliczności braku winy w uchybieniu terminu - nie mogły mieć w rozpoznawanej sprawie znaczenia. Już tylko na marginesie należy wskazać, że okoliczności na które powołuje się kasator, mogłaby ewentualnie posłużyć dla uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie, że doręczenie decyzji Dyrektora OW NFZ nastąpiło skutecznie dnia 4 kwietnia 2014 r., to od dnia 5 kwietnia 2014 r. rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do złożenia odwołania, którego ostatnim dniem był 11 kwietnia 2014 r. Natomiast skarżący wniósł odwołanie dopiero w dniu 25 kwietnia 2014 r. - nie wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia. W konsekwencji Prezes NFZ nie miał innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania zgodnie z art. 134 k.p.a., co słusznie zaakceptował Sąd Instancji. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.