II GSK 490/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 449/10 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 449/10, oddalił skargę M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2008 r. na parkingu przy ul. Św. Teresy w Ł. pojazdu marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą ustalono, że kierowca H. J. wspólnik "[...]" s.c., używał niedozwolonego wyłącznika tachografu zamontowanego w pojeździe. Na miejscu kontroli H. J., właściciel pojazdu, został przesłuchany w charakterze strony. Sporządzono dokumentację fotograficzną oraz zabezpieczono przedstawiony przez kierowcę materiał dowodowy, w tym wypis z licencji nr 00440067 na wykonywanie transportu drogowego, wydaną dla H. J. wspólnika s.c. [...]. Decyzją z dnia 11 czerwca 2008 r., Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na H. J. wspólnika s.c. "[...]" karę w wysokości 15000 złotych. Na podstawie przedstawionej w dniu 24 września 2008 r. umowy spółki cywilnej ustalono, iż H. J. wspólnie z żoną M. J. (dalej: Skarżącą) od 1998 r. prowadzą działalność w zakresie krajowego transportu drogowego. H. J. w 2003 r. uzyskał licencję na wykonywanie transportu drogowego. Zeznał, że we wniosku o wydanie licencji transportowej wpisani byli oboje z żoną. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż drugi wspólnik spółki cywilnej "[...]", M. J. nie posiada wymaganej licencji. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2009 r., Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął wobec M. J. postępowanie. W postanowieniu tym pouczono M. J. o obowiązku powiadomienia organu administracji o każdej zmianie adresu. Postanowienie zostało doręczone M. J. na adres ul. [...] Na powyższe postanowienie M. J. złożyła zażalenie podając adres - ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. nałożył na M. J. karę pieniężną w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Decyzja ta została doręczona Skarżącej w dniu 21 września 2009 r., na adres ul. [...] - w trybie art. 44 k.p.a. Pismem z dnia 5 listopada 2009 r. Skarżąca złożyła wniosek o przesłanie kopii decyzji z dnia [...] września 2009 r., na jej aktualny adres, tj. ul. [...]. Zgodnie z wnioskiem, kopię decyzji doręczono Skarżącej w dniu 27 listopada 2009 r. na wskazany adres. W dniu 11 grudnia 2009 r. (data nadania), Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2009 r., nakładającej na nią karę pieniężną. W uzasadnieniu podniosła, iż w dacie kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VI SA/Wa 1633/06, niesłusznym było wszczęcie wobec niej postępowania oraz nałożenie kary pieniężnej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podkreślił, iż Skarżąca nie odebrała korespondencji zawierającej zaskarżoną decyzję. Prawidłowo awizowana przesyłka została uznana za doręczoną w dniu 21 września 2009 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 5 października 2009 r. Skarżąca nadając odwołanie w dniu 11 grudnia 2009 r., uchybiła ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania. Ponadto nie złożyła wniosku o jego przywrócenie. M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż będąc w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, uzyskała informację, iż decyzja została wysłana do niej pocztą. Podniosła, że nikt nie poinformował jej na jaki adres wysłano decyzję, ani też o dwukrotnej awizacji przesyłki. Podkreśliła, iż organ został poinformowany o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej pod wskazanym adresem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. J. W uzasadnieniu wskazał, że spór pomiędzy Głównym Inspektorem Transportu Drogowego i M. J. sprowadza się do rozumienia obowiązku strony w postępowaniu administracyjnym wynikający z art. 41 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Wskazał, że organ administracji wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne w stosunku do M. J. postanowieniem z dnia 9 czerwca 2009 r. pouczył M. J. o obowiązku powiadomienia organu administracji o każdej zmianie adresu (art. 41 § 1 k.p.a.). Postanowienie to doręczono Skarżącej na adres - ul. [...], zostało odebrane przez Skarżącą oraz zaskarżone zażaleniem, które wpłynęło do organu 29 czerwca 2009 r. z podaniem adresu: ul. [...]. Sąd podkreślił, że po złożeniu zażalenia organ administracji skierował do M. J. wezwanie z dnia 1 lipca 2009 r. również na adres ul. [...], które to wezwanie zostało na ten adres doręczone Skarżącej. Zatem również i na ten adres przesłano Skarżącej decyzję organu I instancji. Przesyłka została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Sąd wskazał, że M. J., z naruszeniem obowiązku powiadomienia organu administracji o zmianie adresu (art. 41 § 1 k.p.a.), zmieniła swój dotychczasowy adres z ul. [...] - na [...], powiadamiając o tym organ administracji pismem z dnia 5 listopada 2009 r. w którym wnosiła o przesłanie kopii decyzji z [...] września 2009 r. Zdaniem Sądu twierdzenie M. J. o wcześniejszym informowaniu organu administracji o zmianie adresu nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy. Zatem nie można zarzucić organowi, że zgodnie z art. 41 § 2 k.p.a. (w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny) doręczył Skarżącej decyzję na znany w dacie dokonania tej czynności adres – ul. [...] – gdyż nie posiadał wiedzy o zmianie adresu przez Skarżącą. Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] września 2009 r. została sporządzona na piśmie, a więc zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). M. J. w dniu 11 grudnia 2009 r. (data nadania) złożyła odwołanie, a więc po upływie terminu do jego złożenia wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. W związku z tym, zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2009 r. z uwagi na uchybienie terminu stwierdził niedopuszczalność odwołania. II W skardze kasacyjnej M. J. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 41, art. 44, art. 134 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, a tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu m. in. wskazała, że nie była ona zameldowana oraz nie miała adresu zamieszkania przy ul. [...]. Zatem bezprzedmiotowe było stwierdzenie przez organy administracji, iż naruszono obowiązek wynikający z art. 41 k.p.a. nakładający na nią lub jej pełnomocnika obowiązek informowania organu administracji publicznej o zmianie adresu, gdyż takowy nie został zmieniony. To w gestii organu decyzyjnego było ustalenie prawidłowego miejsca zamieszkania Skarżącej, zwłaszcza, że stała się nią w wyniku postępowania toczącego się w sprawie H. J., już po zaprzestaniu działalności spółki, na której adres kierowano do niej korespondencję w sprawie. Ponadto, adresy wspólników prowadzących spółkę cywilną znajdują się w zaświadczeniu o wpisie firmy do ewidencji działalności gospodarczej. Zatem od chwili powiadomienia organu o rozwiązaniu umowy spółki, organ administracji miał obowiązek przesyłać wydawane w postępowaniu orzeczenia na adresy wskazane w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy doręczenie Skarżącej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z dnia [...] września 2009 r. dokonane na adres spółki cywilnej w [...] - było prawidłowe, a w konsekwencji zbadanie, czy Skarżąca - jak stwierdził Główny Inspektor Transportu Drogowego - uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. . Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na obrazę art. 41, 44 oraz art. 134 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Uchybienie polegające na wadliwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego polega w istocie rzeczy na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99, (w:) J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 367). Podobny pogląd wyraził w orzecznictwie NSA, który stwierdził, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd subsumcji, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżąca uznaje za prawidłowy. Skarżąca ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie podała wyjaśnienia, na czym miałoby polegać naruszenie art. 44 k.p.a. Określenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem Skarżącej - zostały naruszone przez Sąd I instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego doszło zdaniem Skarżącej i na czym to naruszenie polegało. Mimo że przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać konkretne argumenty przemawiające za trafnością przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). Ponadto, przepis art. 44 k.p.a. składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a mianowicie podzielony jest na paragrafy i punkty. Skarżąca nie sprecyzowała, o jaki paragraf art. 44 k.p.a. chodzi formułując zarzut naruszenia w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a. powinno polegać na wskazaniu konkretnych naruszonych przez sąd przepisów z określeniem jednostek redakcyjnych aktu prawnego (por. wyroki NSA: z 25 maja 2010 r., I GSK 1155/09, LEX nr 585927; z 29 stycznia 2010 I FSK 1950/08, LEX nr 593804, z 7 stycznia 2010 r. , II FSK 1356/08 , LEX nr 558895). Niezasadny jest też powołany w petitum skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 41 k.p.a. w odniesieniu do prawidłowości adresu, na który została wysłana decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia [...] września 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej na M. J. w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego, z wyłączeniem taksówek. Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przedsiębiorcy M. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., w którym pouczył stronę o obowiązku powiadomienia organu administracji o każdej zmianie adresu (art. 41 § 1 k.p.a.). Powyższe postanowienie doręczono na adres - ul. [...] i zostało ono przez Skarżącą odebrane. Skarżąca złożyła swój podpis na potwierdzeniu odbioru postanowienia dnia 18 czerwca 2009 r. (załącznik nr 32 akt administracyjnych). Skarżąca zaskarżyła postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania zażaleniem z dnia 23 czerwca 2009 r., w którym podała ten sam adres, tj. [...]. Następnie Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wezwał pismem z dnia 1 lipca 2009 r. Skarżącą do złożenia zaświadczenia o nadaniu NIP również na powyższy adres. Na ten san adres przesłano również Skarżącej decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, przy czym przesyłka została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę stwierdza, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o zmianie adresu stosownie do art. 41 § 1 k.p.a. Skarżąca zawiadomiła organ o zmianie adresu dopiero w piśmie z dnia 5 listopada 2009 r. z żądaniem przesłania kopii decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W tym piśmie podała adres: [...]. Twierdzenie M. J. o wcześniejszym informowaniu organu administracji o zmianie adresu, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W takiej sytuacji nie można zarzucić organowi, że zgodnie z art. 41 § 2 k.p.a., a mianowicie - w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny - doręczył Skarżącej decyzję na znany w dacie dokonania tej czynności adres - ul. [...] - gdyż organ nie posiadał wiedzy o zmianie adresu przez Skarżącą. Zatem doręczenie przez organ pisma skarżącej pod dotychczasowy adres – stosowanie do art. 41 § 2 k.p.a. – było prawidłowe. Stosownie do art. 41 § 1 k.p.a. strony, ich przedstawiciele i pełnomocnicy są obowiązani do zawiadamiania organu o każdej zmianie swego adresu, która zaszła w toku postępowania. Przepis art. 41 k.p.a. realizuje dwa podstawowe cele: po pierwsze, służy niedopuszczeniu do przewlekania postępowania przez stronę, która mogłaby celowo uchylać się od doręczenia jej pisma (jest tym samym postacią konkretyzacji zasady szybkości postępowania administracyjnego - art. 12 k.p.a.), po wtóre, stanowi jednocześnie gwarancję ochrony interesów strony postępowania. Organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy adres mu znany jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 1 k.p.a. ustanawia bowiem domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że – biorąc pod uwagę wskazany organowi przez Skarżącą adres – doręczenie przesyłki było prawidłowe. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zasadnie stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu przez Skarżącą do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8