I OSK 2409/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 115/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 maja 2015r., sygn. akt II SA/Bk 115/15 w pkt 1. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku, przyznał M. S., jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie, poczynając od dnia 1 listopada 2005 r. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. zmieniono w/w decyzję w zakresie kwoty przyznanego świadczenia i przyznano je w kwocie 153 zł miesięcznie bezterminowo, poczynając od dnia 1 września 2006 r. W związku z ustaleniem, że M. S. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od dnia 1 grudnia 2006 r. organ I instancji w dniu 21 października 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ponownego ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [...] organ I instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. w części dotyczącej okresu, na jaki ustalono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że: przyznano M. S. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. i w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 r. do 30 listopada 2006 r. oraz odmówiono przyznania tego świadczenia na okres od 1 grudnia 2006 r. bezterminowo. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że od dnia 1 grudnia 2006 r. skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z uzyskaniem od tej daty prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i uchyliło ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2005 r. bezterminowo. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja wydana w oparciu o art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), ma charakter konstytutywny i z tego powodu może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, zatem brak jest podstaw, aby w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony, jak to uczynił w zaskarżonej decyzji. Dlatego zdaniem organu odwoławczego decyzję tę należało uchylić w całości. Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca w trakcie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., uzyskała prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2006 r., w związku z ukończeniem 75 roku życia. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Bezsporne jest zatem, że z chwilą uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego, strona utraciła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., (zmienionej decyzją z dnia [...] września 2006 r.), w której przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 listopada 2005 r. bezterminowo. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła skarżąca. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazują, w jakiej sytuacji osobie niepełnosprawnej, która ukończyła lat 16 przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a ustawodawca nie dopuścił żadnych wyjątków od zasad wyrażonych we wskazanych normach. Przepis art. 16 ust. 6 ustawy wyklucza z kręgu uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego osoby uprawnione do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Sąd podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, znaleźć powinna zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy z jednej strony uchylił decyzję organu I instancji jako niezgodną z regulacją zawartą w art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, a z drugiej strony sam z naruszeniem tej regulacji uchylił decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, dodatkowo z naruszeniem art. 16 ust. 6 ustawy, bowiem uchylił tę decyzje także za okres w którym skarżąca nie miała przyznanego dodatku pielęgnacyjnego, tj. za okres od 1 listopada 2005 r. do 30 listopada 2006 r. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny za ten okres skutkowało tym, że skarżącą od 1 listopada 2005 r. do 30 listopada 2006 r. pozbawiono uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego, pomimo tego, że w tym okresie nie miała jeszcze przyznanego uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zastosuje w sposób prawidłowy i konsekwentny przepis art. 32 ust. 1 i art. 16 ust. 6 ustawy oświadczeniach rodzinnych – tj., skoro nie można pozbawić skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z mocą wsteczną, to uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie prowadzone w tym zakresie. Sąd podkreślił, że skoro w przypadku upływu okresu na jaki świadczenie przyznano, zastosowanie może mieć tylko instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, to w sprawie niniejszej należy wszcząć postępowanie w tym zakresie, ale tylko za okres, w którym równolegle był wypłacany skarżącej zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, tj. za okres od dnia 1 grudnia 2006 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez odpowiednio uznanie, że: - zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, co narusza wprost art. 16 ust. 6 ustawy oświadczeniach rodzinnych, - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku sporną decyzją pozbawia stronę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z datą wsteczną, co uchybia treści art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku orzekającą brak prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od chwili doręczenia skarżonej decyzji stronie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości wykluczająca możliwość rozstrzygania co do istoty sprawy, czyli naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz wydanie wyroku bez oparcia się na aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchylenie przez organ odwoławczy wadliwej decyzji organu I instancji stwarzało konieczność rozstrzygnięcia sprawy. Pozostawanie bowiem w porządku prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. o bezterminowym przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego osobie nieuprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, prowadziłoby wprost do rażącego naruszenia przepisu art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast jedynym dopuszczonym przepisami prawa sposobem wyeliminowania tej decyzji było jej proste uchylenie, zwłaszcza, że art. 32 ust. 1 ustawy zezwala na zmianę decyzji lub jej uchylenie. Wskazano, że sporną decyzją SKO nie wskazało terminu uchylenia przyznanego skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uchylając decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Nie uchyliło jej więc za cały okres przyznania. Zamierzony skutek miał być bowiem osiągnięty z chwilą doręczenia stronie decyzji, a więc ex nunc. W ocenie organu nie ma też podstaw do umorzenia postępowania. Wskazano, że skarżąca obecnie jest uprawniona do dwóch świadczeń równolegle – zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. bezterminowo oraz dodatku pielęgnacyjnego. Z art. 16 ust. 6 powołanej ustawy wynika, że zbieg tych świadczeń powinien skutkować pozbawieniem prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Umorzenie zaś postępowania zmierzającego do uchylenia prawa do tego zasiłku będzie powodowało, że w obrocie prawnym pozostawać będzie decyzja rażąco naruszająca przepis prawa. Podkreślono, że Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, iż okres na jaki świadczenie zostało przyznane upłynął. Prawo do zasiłku przyznano bowiem bezterminowo. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga jest uzasadniona, zaś stanowisko Sądu I instancji jest rezultatem błędnego zrozumienia skutków, jakie wywołała decyzja organu odwoławczego. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Nie jest zasadny ani zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji nie uchylił kontrolowanej decyzji ze względu na stwierdzone uchybienia przepisów postępowania, a w podstawie prawnej wyroku podał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie wskazano też, na czym bazuje przekonanie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji pominął materiał znajdujący się w aktach sprawy. Stan faktyczny został przez Sąd I instancji przedstawiony w sposób adekwatny do wyników postępowania wyjaśniającego, w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby to elementy stanu faktycznego miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem Sąd I instancji bynajmniej nie zakwestionował, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zasadny natomiast jest zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest sporne w sprawie, że decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym, nie ze skutkiem wstecznym. Takie stanowisko jest w orzecznictwie niekwestionowane (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. I OSK 1919/11, z 14 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1099/12, z 29 listopada 2012 r., sygn. I OSK 945/12). Stronie zostało przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego bez ograniczenia tego prawa w czasie na przyszłość. Wobec stwierdzenia zaistnienia przeszkody z art. 16 ust. 6 ustawy niewątpliwie powstała podstawa do zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy uchylając decyzję z [...] listopada 2005 r. nie określił daty dokonywanej zmiany, ale w uzasadnieniu wskazał, że wydawana w tym trybie decyzja nie może mieć skutku retroaktywnego. Stanowisko to nie jest wewnętrznie sprzeczne, jak uznał Sąd I instancji. Skoro strona utraciła prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z powodu uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego, decyzją będąca podstawą do wypłaty zasiłku winna zostać zmieniona, a zmiana mogła polegać na uchyleniu dotychczasowej decyzji. Skutek wywarty tą decyzja nie jest retroaktywny, jej uchylenie rodzi skutki na przyszłość i nie orzeka niczego w relacji do okresu przeszłego. Trafnie Sąd instancji w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Taki też skutek w odniesieniu do dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego wywołała zakwestionowana przez Sąd I instancji decyzja organu odwoławczego. Wbrew przekonaniu Sądu I instancji, decyzja ta nie wywarła i nie mogła wywrzeć skutku wstecznego, za okres już miniony, nie zawiera takiego stwierdzenia w swojej treści, a uchylenie decyzji nie rodzi wszak skutku analogicznego do stwierdzenia jej nieważności, nie usuwa jej z obrotu prawnego od daty wydania. Nie jest zatem trafne zastrzeżenie Sądu, że organ odwoławczy pozbawił stronę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego także za okres, w jakim nie przysługiwał jej dodatek pielęgnacyjny, z naruszeniem art. 16 ust. 6. Zgłaszane w tym zakresie zastrzeżenia przez Sąd I instancji najlepiej świadczą o tym, że zajęte przez ten Sąd stanowisko jest konsekwencją błędu co do zakresu skutków wywołanych kontrolowaną decyzją. W konsekwencji nie jest prawidłowe zalecenie zastosowania przez organ art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania. Organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie zmiany dotychczasowej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych i nie było ono bezprzedmiotowe, albowiem istniała w obrocie prawnym decyzja przyznająca to świadczenie. Natomiast uchylenie tej decyzji było uzasadnione niekwestionowaną zmianą sytuacji i związaną z regulacją art. 16 ust. 6 ustawy utratą uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego. To, że w stosunku do świadczeń juz pobranych zastosowanie co do zasady znajduje instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie wyklucza wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu dotychczasowej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na czas nieoznaczony. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, o oddaleniu skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. Zaskarżona przez stronę decyzja nie narusza bowiem prawa. Bezsporne jest, że ze względu na osiągnięty wiek, strona nabyła uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ustawodawca wyraźnie wykluczył możliwość pobierania obu świadczeń, nadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę wyłączająca przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z tego powodu pozostająca w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego prawidłowo została zweryfikowana, przepisy prawa nie przewidują bowiem jej wygaśnięcia ze względu na zaistnienie przeszkody z art. 16 ust. 6 ustawy. Jedną z okoliczności wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy, uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej jest nienależne pobranie świadczeń. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń uważa się za nienależnie pobrane. Postępowanie nie dotyczyło natomiast ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co regulują przepisy art. 30 ustawy. To w postępowaniu o ustalenie i zwrot nienależnie pobranego świadczenia strona winna przedstawiać argumenty wskazujące na ewentualny brak podstaw do stwierdzenia obowiązku zwrotu pobranych zasiłków pielęgnacyjnych, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. To przepis art. 30 ustawy wprowadza m. in. przeszkody do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń ze względu na upływ czasu (art. 30 ust. 5 ustawy), jak też przewiduje możliwość umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, sprowadzających się do kosztów zastępstwa procesowego, od M. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 206 p.p.s.a., uznając że przypadek ma charakter uzasadniony ze względu na wiek strony wnoszącej skargę do sądu I instancji, poziom jej dochodu i przedmiot postępowania, a także ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych.