II SA/Bk 115/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., przyznał M. S., jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie, poczynając od dnia 1 listopada 2005 r. 2. Następnie decyzją z dnia [...] września 2006 r. zmieniono ww. decyzję w zakresie kwoty przyznanego świadczenia i przyznano je w kwocie 153 zł miesięcznie bezterminowo poczynając od dnia 1 września 2006 r. 3. W związku z ustaleniem, że M. S. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od dnia 1 grudnia 2006 r. organ I instancji w dniu 21 października 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ponownego ustalenia stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. 4. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] organ I instancji, zmienił własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. w części dotyczącej okresu na jaki ustalono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że: przyznano M. S. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. i w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 r. do 30 listopada 2006 r. oraz odmówiono przyznania tego świadczenia na okres od 1 grudnia 2006 r. bezterminowo. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że od dnia 1 grudnia 2006 r. skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z uzyskaniem od tej daty prawa do dodatku pielęgnacyjnego. 3. Odwołanie od decyzji złożyła M. S. podnosząc, że ubiegając się o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła wszystkie niezbędne dokumenty, a o braku prawa do pobierania tego świadczenia nie została pouczona. 4. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i uchyliło ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w sprawie przyznania M. S. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2005 r. bezterminowo. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ ma możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczenia albo, gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Decyzja wydana w oparciu o podany przepis szczególny ma charakter konstytutywny i z tego powodu może wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania) i brak jest podstaw, aby w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Z powyższego wynika, że organ I instancji nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony, jak to uczynił w zaskarżonej decyzji. Dlatego zdaniem organu odwoławczego decyzję tę należało uchylić w całości. Organ odwoławczy podniósł, że M. S. w trakcie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., uzyskała prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2006 r., w związku z ukończeniem 75 roku życia. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Bezsporne jest, że z chwilą uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez ZUS, strona utraciła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...]), w której przyznano M. S. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 listopada 2005 r. bezterminowo. Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu tej samej osobie zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy, nie można pobierać obu tych świadczeń jednocześnie. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło że nie mają one znaczenia prawnego dla przedmiotu niniejszego postępowania. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego nie jest możliwe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Przepisy prawa wprost stanowią, że osoba uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego nie może otrzymywać jednocześnie zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczności te mogą być natomiast podnoszone przez stronę w ewentualnym postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli takie postępowanie zostanie uruchomione przez organ I instancji. 5. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła M. S. i podała, że od daty wydania decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego minęło około 9 lat, jest to bardzo długi okres. Podniosła, że przy składaniu wniosku o ustalenie prawa do tego zasiłku dołączyła wszystkie potrzebne i wymagane dokumenty, które zostały sprawdzone i na podstawie których zasiłek został przyznany. Zarzuciła, że składając wniosek nie otrzymała informacji o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Dodatek pielęgnacyjny z ZUS zaczęła otrzymywać od momentu ukończenia 75 lat i nie musiała przedkładać żadnych dokumentów. Zdaniem skarżącej wszystko jest w porządku i w związku z tym nie poczuwa się do żadnych zaniedbań w niniejszej sprawie. 6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącą. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność braku podstaw prawnych do wypłacania stronie równolegle zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Regulacja prawna w zakresie obu uprawnień nie pozostawia organom luzu decyzyjnego. Zgodnie z regulacją ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) wsparcie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przeznaczone jest dla określonego kręgu podmiotów, który to krąg wyznacza treść art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy te jednoznacznie wskazują, w jakiej sytuacji osobie niepełnosprawnej, która ukończyła lat 16 przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a ustawodawca nie dopuścił żadnych wyjątków od zasad wyrażonych we wskazanych normach. Podkreślenia wymaga, że jednoznaczne i czytelne brzmienie art. 16 ust. 6 tej ustawy nie budzi wątpliwości, co do wykluczenia z kręgu uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego osoby uprawnione do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej - oba świadczenia przysługują bowiem osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji (vide: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 1919/11 pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasiłek pielęgnacyjny, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje wyłącznie osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i osobie, która ukończyła 75 rok życia (art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dodatek pielęgnacyjny, jak stanowi art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, albo ukończyła 75 lat. Cele, jakim służyć mają uprawnienia wynikające ze wskazanych przepisów są więc tożsame. Koniecznym i odpowiadającym ratio legis rozwiązaniem legislacyjnym było zatem uregulowanie zbiegu uprawnień, tak aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżącej od dnia 1 grudnia 2006 r. wypłacany jest równolegle zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Podzielić należy utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym taki sposób wykładni powołanego wyżej przepisu według którego legitymuje on właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie wysokości świadczenia czy też okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie na przyszłość, a decyzja oparta na art. 32 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny. W sytuacji natomiast, gdy upłynął okres na jaki świadczenie przyznano, zastosowanie może mieć tylko instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (vide: wyroki NSA z: 19 stycznia 2009 r., I OSK 535/08, 10 lipca 2009 r., I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r., I OSK 1208/09, I OSK 1035/11 oraz z 29 listopada 2012 r., I OSK 945/12 pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, znaleźć powinna zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. W sprawie niniejszej organ I instancji, po ustaleniu że skarżąca od dnia 1 grudnia 2006 r. pobiera jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, zmienił własną decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w części dotyczącej okresu na jaki ustalono prawo do tego zasiłku w ten sposób, że skarżącej przyznano zasiłek pielęgnacyjny do czasu przyznania dodatku pielęgnacyjnego czyli do dnia 30 listopada 2006 r. i od dnia 1 grudnia 2006 r. odmówiono jej przyznania tego zasiłku. Organ odwoławczy, powołując się na ugruntowaną wykładnię art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził że organ I instancji nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony i dlatego uchylił tę decyzję. Jednocześnie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że uchylił decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny za cały okres jego przyznania tj. od 1 listopada 2005 r. do bezterminowo. W sprawie niniejszej mamy zatem do czynienia z takim postępowaniem organu odwoławczego, który z jednej strony uchyla decyzję organu I instancji jako niezgodną z regulacją zawartą w art. 32 ust. 1 ustawy z drugiej strony sam z naruszeniem tej regulacji uchyla decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, dodatkowo z naruszeniem art. 16 ust. 6 ustawy, albowiem uchylił tę decyzje także za okres w którym skarżąca nie miała przyznanego dodatku pielęgnacyjnego, tj. za okres od 1 listopada 2005 r. do 30 listopada 2006 r. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny za ten okres skutkowało tym, że skarżącą od 1 listopada 2005 r. do 30 listopada 2006 r. pozbawiono uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego, pomimo tego, że w tym okresie nie miała jeszcze przyznanego uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zastosuje w sposób prawidłowy i konsekwentny przepis art. 32 ust. 1 i art. 16 ust. 6 ustawy. To znaczy skoro nie można pozbawić skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z mocą wsteczną to uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie prowadzone w tym zakresie. Jako, że w przypadku upływu okresu na jaki świadczenie przyznano, zastosowanie może mieć tylko instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w sprawie niniejszej należy wszcząć postępowanie w tym zakresie ale tylko za okres w którym równolegle był wypłacany skarżącej zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, tj. za okres od dnia 1 grudnia 2006 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, które generalnie sprowadzają się do wykazania, że skarżąca postępowała zgodnie z przepisami prawa i nie dopuściła się żadnych zaniedbań, stwierdzić należy że nie maja one znaczenia w sprawie niniejszej a będą miały znaczenie w postępowaniu prowadzonym w zakresie nienależnie pobranego świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że jednym z warunków uznania świadczenia za nienależnie pobrane ustawodawca czyni wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności (vide: wyrok NSA z 19.stycznia 2009 r., I OSK 535/08, pub. Lex nr 499576, czy wyrok z 4 października 2011 r., I OSK 762/11, pub CBOS, w którym NSA stwierdził, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie). Niezbędnym elementem uznania, że dane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym jest bowiem świadomość dotychczas uprawnionego, że uprawnienie do jego otrzymania ustało. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić decyzję organu odwoławczego. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.