II SAB/Łd 40/15

Dnia 5 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 65/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M., za pośrednictwem organu administracji, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku handlowego, położonego w B. przy ul. A 4i. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność organu, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa, powiadomienie organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu powiatowego organu nadzoru budowlanego oraz zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący argumentował, iż postanowieniem z dnia [...] roku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne zażalenie skarżącego na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 24 listopada 2014 roku. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie pochodzi z dnia 26 lutego 2014 roku. Postępowanie prowadzone jest zatem pozornie od roku. Zwłoka organu jest świadoma i celowa, a to – zdaniem skarżącego – usprawiedliwia wniosek o ukaranie organu grzywną oraz o powiadomienie w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu powiatowego, który od roku nie prowadzi postępowania administracyjnego w ogóle. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie wyjaśniając, iż w dniu 26 lutego 2014 roku wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr ewid. 340/40 i 340/43 wraz z przyłączem do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A 4i. Pismem z dnia 5 maja 2014 roku organ zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego, a w dniu 28 maja 2014 roku przeprowadził oględziny na nieruchomości. Następnie, w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") organ poinformował, iż postępowanie nie mogło się zakończyć w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia na dzień 25 września 2014 roku. Dodatkowo w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wezwał gestora sieci do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie realizacji, użytkowania i eksploatacji przedmiotu postępowania. W dalszej kolejności, na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2014 roku. W chwili obecnej organ zbiera materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Organ stwierdził nadto, iż skarga na bezczynność w opisanym przedmiocie jest zasadna. Niemniej jednak zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył, pismem z dnia 31 lipca 2014 roku, zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ drugiej instancji na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...], wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2014 roku. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem skarżącego z dnia 26 lutego 2014 roku skierowanym do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, w którym wnioskował on o wszczęcie postępowania w sprawie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej zlokalizowanej na działkach nr ewid. 340/40 i 340/43 wraz z przyłączami do budynków handlowych, w tym m.in. do budynku zlokalizowanego przy ul. A 4i. W toku postępowania organ pismem z dnia 5 maja 2014 roku zawiadomił o wszczęciu postępowania, a w dniu 28 maja 2014 roku przeprowadził oględziny ww. obiektu. Następnie pismem z dnia 25 sierpnia 2014 roku organ – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomił strony o nowym terminie zakończenia postępowania w sprawie do dnia 25 września 2014 roku. Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż po wszczęciu postępowania, a przed wpłynięciem do organu skargi na bezczynność (29 stycznia 2015 roku), powiatowy organ nadzoru budowlanego – mimo zobowiązania postanowieniem z dnia [...] roku do zakończenia postepowania w sprawie najpóźniej do dnia 24 listopada 2014 roku – postępowania tego organ nie zakończył. W tym czasie, po przeprowadzeniu oględzin na nieruchomości (co miało miejsce w dniu 28 maja 2014 roku) organ jedynie – pismem z dnia 25 sierpnia 2014 roku – wezwał gestora sieci wodno – kanalizacyjnej do złożenia stosownych wyjaśnień w przedmiocie realizacji, użytkowania i eksploatacji sieci wraz z przyłączami oraz złożenia stosownych dokumentów, które są w posiadaniu gestora sieci. Po tej dacie, organ ponownie – pismem z dnia 25 września 2014 roku – poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, do dnia 27 października 2014 roku. Przypomnieć wypada, iż organ drugiej instancji, postanowieniem z dnia [...], wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2014 roku. Niewątpliwie termin ten nie został dotrzymany, bowiem do dnia wniesienia skargi, a także do dnia jej rozpoznania przez sąd, organ nie zakończył postępowania w sprawie. Analiza dokumentów załączonych do akt administracyjnych wskazuje, że po dniu 25 września 2014 roku, czyli po dniu wysłania zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a., organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania wyjaśniającego należy uznać zasadność skargi, stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności. Niewątpliwie organ prowadząc postępowanie dotyczące prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodno – kanalizacyjnej, naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej ponad 6 miesięcy od ostatnio podejmowanej czynności i ponad rok od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Trudno doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania w sprawie. W tej sytuacji sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Warto dostrzec to, iż organ nie zaprzecza, że pozostaje w bezczynności, wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. W ocenie składu orzekającego, swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, szerokim zakresem obowiązków, czy też brakiem etatów. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane są przez organ w sporych odstępach czasu, nie charakteryzują się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia. W zaistniałej sytuacji, zdaniem sądu, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś jej wysokość, określając na kwotę 200 zł, sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa. Z kolei wniosek skarżącego o wystąpienie z sygnalizacją nie znajduje uzasadnienia. Wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Jak wskazuje sposób sformułowania przywołanej normy prawnej, sąd nie jest zobowiązany wystąpić z postanowieniem sygnalizacyjnym, może, lecz nie ma takiego obowiązku. W sprawie sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że brak działania organu wynika z istoty przedmiotowego rozstrzygnięcia, a nadto stan ten znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, który postanowieniem z dnia [...] roku stwierdził zasadność zażalenia strony na bezczynność i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, a co więcej wskazał na powinność wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czego w istocie domagała się strona skarżąca. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast o wymierzeniu organowi grzywny sąd orzekł jak w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu administracji sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. a.tp.