I OSK 2517/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2313/14 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz J. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2313/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Ministra Zdrowia. Jak wskazał w jego uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., stwierdził on niedopuszczalność wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odwołania go z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister, uznając zarzuty tego wniosku za chybione, podał iż powodem odwołania było naruszenie przez J. S. procedur przy transplantacji narządów, natomiast odnosząc się do kwestii procesowej, wskazał iż nie wydał w sprawie decyzji, która podlegałaby zaskarżeniu tym środkiem. Odwołanie ze stanowiska konsultanta krajowego następuje w przypadkach określonych w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419), dalej ustawa, który nie precyzuje jego formy. Nie jest to jednak decyzja. Tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zastępującym odwołanie od decyzji wydanej przez organ niemający organu wyższego stopnia. Dlatego jest niedopuszczalny. W skardze na powyższe postanowienie J. S. postulował jego uchylenie, powołując się na zarzuty naruszenia prawa procesowego, dowodząc wypełnienia przez akt odwołania wszystkich minimalnych elementów decyzji administracyjnej i zaskarżenia go właściwym środkiem. Przeto eksponował wadliwe pozbawienie go prawa do ponownego merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2792/12, uchylił zaskarżone postanowienie. Jego zdaniem akt odwołania ze stanowiska konsultanta krajowego kształtuje sytuację prawną danej osoby, bo dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem nie stanowi decyzji, lecz akt uregulowany w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 212 r., poz. 270), dalej P.p.s.a. Zatem właściwym środkiem jego kwestionowania jest skarga do sądu administracyjnego wniesiona po wyczerpaniu trybu odwoławczego, czyli ujętego w art. 52 § 4 tej ustawy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu tak należało potraktować ów wniosek. Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13, który uznał zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. za zasadny. Jego zdaniem zarówno odwołanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środami zaskarżenia decyzji nieostatecznej, przy czym organ jest związany kwalifikacją środka dokonaną przez stronę i nie może jej zmieniać. W razie jednak wyboru niewłaściwego środka, organ winien stronę o tym pouczyć. Ważne jest tu bowiem zachowanie prawa do sądu, które nie jest naruszone wówczas, jeżeli obok niewłaściwego środka wniesiono inny, np. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bo przesłanką dopuszczalności skargi jest tylko jego wniesienie. Uznał, iż w tej sprawie brak jest podstaw do decyzyjnego orzekania i podzielił pogląd Sądu I instancji, wedle którego odwołanie ze stanowiska konsultanta krajowego następuje aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Art. 7 ust. 2 ustawy przewiduje gwarancje ochronne uprawniające do odwołania z tej funkcji tylko w przypadkach w nim uregulowanych. W motywach zaskarżonego obecnie wyroku, wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki oddalając skargę podał, że jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd II instancji, co wynika z art. 190 P.p.s.a., gdyż nie zaszły przyczyny umożliwiające odstąpienie do tego związania. Ale, jak to ujął związanie dotyczy tylko wykładni odpowiedniego przepisu, a nie ustalenia faktów. Następnie, przedstawiając treść art. 134 i art. 127 K.p.a. oraz art. 7 ust. 2 ustawy, wyjaśnił, iż odwołanie z funkcji konsultanta krajowego nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Zatem brak jest przedmiotu zaskarżenia wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Środek ten uznał przeto za niedopuszczalny. Wyraził przy tym pogląd, wedle którego organ jest związany kwalifikacją wniesionego środka. Zaskarżone postanowienie jego zdaniem jest więc zgodne z prawem. Dlatego na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 190 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd meriti własnych ustaleń co do charakteru pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., które należą do sfery faktycznej i nie są objęte wiążącą wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13, 2. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 § 2 oraz art. 52 § 4 i art. 53 § 2, a także art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, ograniczenie się do rozważenia sprawy wyłącznie w zakresie powołanej przez stronę formalnoprawnej podstawy, zaniechanie ustalenia, czy pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. spełnia warunki co do treści i formy przewidzianej dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co zamknęło skarżącemu kasacyjnie drogę sądową i uniemożliwiło kontrolę legalności działania organu administracji publicznej. Jak m.in. wskazano w jej uzasadnieniu, związanie sądu I instancji wykładnią prawa przedstawioną w motywach wyroku uchylającego należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie to nie obejmuje zatem kwestii m.in. faktycznych, jak i wykraczających poza zakres wymagający oceny podstaw kasacyjnych. Ponadto związanie winno wyraźnie wynikać z treści wyroku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie na gruncie tej sprawy nie ulega wątpliwości, że prawidłowa (przesądzona) jest kwalifikacja odwołania z funkcji krajowego konsultanta jako czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie przybiera ono formy decyzji. Natomiast dalsze uwypuklone przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia, a to związanie organu kwalifikacją (nazwą) środka (pisma), zamknięcie drogi sądowej, przesłanki dopuszczalności skargi do sądu, wykraczają poza wiążący zakres wyroku, bo nie wynikają z podstaw kasacyjnych przezeń badanych. Zatem też kwalifikacja pisma strony nie jest wykładnią prawa, a należy do sfery faktycznej. Ergo nie jest elementem związania sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wobec tego nie było przeszkód dla oceny, czy pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. spełniało wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, od której Sąd meriti się uchylił. Tymczasem w orzecznictwie panuje zgodny pogląd, wedle którego niewłaściwie nazwany środek nie może wywołać dla strony negatywnych skutków. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną domagał się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania, negując wywody weń zawarte i dowodząc oparcia jej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. I OSK 1820/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W tej sprawie dostrzeżono nieważność postępowania polegającą na pozbawieniu strony możności obrony jej praw przed Sądem I instancji (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Mianowicie o terminie rozprawy, na której zapadł zaskarżony wyrok został zawiadomiony pełnomocnik skarżącego (skarżącego kasacyjnie) adw. W. T., który jak wynika z akt sprawy o sygn. IV SA/Wa 2312/14, zmarł w dniu [...] lipca 2013 r., zatem przed dniem rozprawy. Strona nie była obecna na rozprawie. Nie miała przeto możności działania. Nota bene w sprawie o podanej sygnaturze okoliczność tę uwzględniono w ramach autokontroli (na podstawie art. 179a P.p.s.a.) uchylając wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. wyrok zapadły z dniu 20 stycznia 2015 r. i orzekając na nowo. Oczywistym jest, że taki stan faktyczny wyczerpuje wspomnianą przesłankę nieważności. Z tej przyczyny zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, co w zasadzie wyklucza jego merytoryczną ocenę, generalnie nie uprawnia też do oceny trafności zarzutów skargi kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny, choćby z uwagi na ekonomię procesową, za celowe uważa przedstawienie obecnie kilku uwag co do toku dalszego postępowania. Przede wszystkim nadal aktualne są wskazania zawarte w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13. Przy czym należy je wyłożyć zgodnie z intencją Sądu Kasacyjnego, mając na uwadze granice związania. W tym miejscu trzeba podkreślić, że nawet wiążące wytyczne i wykładnia prawa nie zwalniają sądu meriti od dokonania własnych ustaleń i rozważań. Zatem niepodobna zaaprobować powielenia w uzasadnieniu wyroku in extenso myśli i wywodów Sądu II instancji zawartych w wyroku uchylającym. Po wtóre granice związania uregulowane w art. 190 P.p.s.a. oczywiście nie obejmują materii faktycznej, bo dotyczą jedynie sfery prawa, a ściślej jego wykładni. Dotyczą przy tym wykładni tylko przepisów mających zastosowanie w sprawie, w kontekście przytoczonych podstaw kasacyjnych i wyłącznie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Związanie należy przy tym rozumieć wąsko, a jego zakres musi wyraźnie wynikać z treści orzeczenia. Stanowisko w tym obszarze jest utrwalone (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1109/05, 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1130/11, 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3050/15, 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 543/16, 16 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1647/15 (publ. CBOSA) oraz przywołane w nich orzecznictwo i piśmiennictwo, jak również B. Dauter w: Komentarz do P.p.s.a. (LEX). W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 293/07 (publ. jw.) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, wedle którego nie jest wykładnią prawa stwierdzenie, w jakiej formie działał w sprawie organ administracyjny, gdyż jest to element stanu faktycznego. Podziela go skład rozpoznający niniejszą sprawę. Idąc dalej, do sfery faktów należy zaliczyć ocenę charakteru pisma (środka zaskarżenia), a więc jego kwalifikację dokonaną przez Sąd Kasacyjny w wyroku uchylającym orzeczenie zapadłe w I instancji. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający obecnie nie jest związany ani oceną charakteru odwołania ani kwalifikacją pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., zresztą wyraźnie niedokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanego wyroku z dnia 11 września 2014 r. Co prawda Sąd ten zamieścił tamże stwierdzenia o zaliczeniu odwołania do kategorii uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak o braku podstaw do podważenia związania organu wniesionym środkiem zaskarżenia, lecz w świetle całokształtu okoliczności i toku jego rozumowania, nie można uznać ich za wiążącą wykładnię prawa. Niemniej jednak zgodzić się wypada z charakterem aktu, natomiast charakter owego pisma już taki oczywisty nie jest. Zwłaszcza dlatego, że w przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował potrzebę bezstronności i stabilności funkcji konsultanta, jak też wynikające z niej prawo do sądu w materii odwołania z tej funkcji. Tymczasem prawo to byłoby naruszone w razie ścisłego kwalifikowania środka według jego nazwy, co zresztą nie byłoby zgodne z utrwaloną praktyką, zwłaszcza na gruncie czynności procesowych dokonywanych w postępowaniu administracyjnym i to przez strony niebędące prawnikami samodzielnie, jak w tym przypadku. W tym kontekście, gdy zważyć na brak pouczenia w akcie odwołania o służącym stronie środku prawnym i niezłożenie innego (właściwego) środka, te gwarancje byłyby jedynie iluzoryczne. Jednakowoż pouczanie strony w tym momencie, po pięciu latach od wydania aktu, mogłoby uruchomić procedurę wniesienia nowego, poprawnie oznaczonego środka, zapewne wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, co niepotrzebnie i znacznie przedłożyłoby tok postępowania, zaś termin do wniesienia skargi przy uwzględnieniu wniosku jako wezwania już dawno minął. Konkludując, uznany przez Sąd Kasacyjny za słuszny zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. odnosił się przede wszystkim do kwestii niedecyzyjnego charakteru odwołania z funkcji konsultanta. Dlatego Sąd ten uznał, iż wobec tego odwołanemu nie służy środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast opowiedział się tylko za zaliczeniem owego odwołania do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) i za brakiem możliwości podważenia przez organ, i tylko przez organ, rodzaju wniesionego środka. Zatem obecnie należy rozważyć, czy zagadnienia te wiążą w toku dalszego postępowania i ewentualnie czy przedmiotowe pismo skarżącego kasacyjnie zawiera adekwatny do formy działania organu środek. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 1