I SA/Wa 298/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego R. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] w obrębie [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] r. wystąpiła D. P. oraz Prezydent Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] wniósł o wznowienie postepowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wznowił postępowanie zakończone zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] r. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozparzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta [...] wskazując, że decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem została skierowana do zmarłej w dniu [...] r. D. P. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej, tj. D. P., której zgon nastąpił w dniu [...] r. Jednocześnie Minister wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych istnieją dwa kierunki odnośnie faz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Pierwszy z nich przewiduje wydanie postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, które to postanowienie uniemożliwia wydanie decyzji uchylającej. Druga z nich nie przewiduje wydania ww. postanowienia i oznacza konieczność modyfikacji rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i poprzestanie jedynie na uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r. wniósł R. P. – następca prawny D. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazała, że o tym czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na śmierć strony decydujące znaczenie ma fakt, czy decyzja ta dotyczy praw i obowiązków uczestników postępowania., co w niniejszej sprawie nie zachodzi. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zaskarżonej decyzji organ za podstawę rozstrzygnięcia przyjął przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści sentencji decyzji wynika, że uchyla ono decyzję tego samego organu z dnia [...] r. Wskazać zatem należy, że rodzaj powyższego rozstrzygnięcia nie mieści się w ściśle sprecyzowanym katalogu decyzji, które wydaje organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części" , a zatem nie przewiduje on takiego rodzaju rozstrzygnięcia, które wydał organ odwoławczy. W decyzji z dnia [...] r. Minister Administracji i Cyfryzacji jedynie uchylił własną decyzję z [...] r., a winien słusznie dostrzegając wadliwość uchylanej decyzji, orzec co do istoty sprawy. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na okoliczność dewolutywności środków zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie naruszyłby przepisu art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności). Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine K.p.a.). Jeśli więc strona (Z. B.) zdecydowała się na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, to organ nie miał wyboru i nie mógł żądania Z. B. rozpatrywać w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, ale musiał stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. "K.p.a. wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym" (zob. np. wyrok NSA z dnia 8.12.2010 r., I OSK 221/10, LEX nr 745180 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Dotyczy to także postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo w takim przypadku wyłączone jest stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. "Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.). Przekazanie sprawy sobie (art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje" (wyrok NSA z dnia 5.07.2006 r., II OSK 940/05, LEX nr 275527). Zatem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy po uchyleniu własnej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), na skutek wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 K.p.a., nawet jeśli w postępowaniu zakończonym "pierwszą" decyzją nie wszystkie strony brały udział, nie stanowi naruszenia art. 15 K.p.a., gdyż zasada dwuinstancyjności postępowania z natury rzeczy doznaje ograniczeń, w sytuacji, gdy środkiem zaskarżenia decyzji jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (np. na skutek braku względnej dewolutywności, jak w przypadku odwołania – art. 132 K.p.a.). Z perspektywy art. 78 Konstytucji RP konstrukcja prawna wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna być oceniana jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz jej ograniczenie (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11). Ograniczenie to jest jednakże usprawiedliwione na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 97/13). Wobec rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.