II OSK 2323/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gmina Miejskiej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 828/14 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej G. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 828/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] i [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rada Miejska w M. w dniu [...] kwietnia 2014 r. uchwaliła miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące Farmy Wiatrowej D. (Nr [...]) oraz Farmy Wiatrowej P. (Nr [...]), obie położone na terenie Gminy M.. Odpowiednio w § 8 ust. 6 i § 8 ust. 5 ww. plany miejscowe postanawiają, że "wyklucza się możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin". Rozstrzygnięciami nadzorczymi z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] i Nr [...], Wojewoda [...] orzekł nieważność § 8 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Farma Wiatrowa D. na terenie gminy M., a także nieważność § 8 ust. 5 uchwały Nr XLII/212/14 Rady Miejskiej w M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Farma Wiatrowa P. na terenie gminy M.. Nieważność § 8 ust. 6 uchwały Nr [...] i § 8 ust. 5 uchwały Nr [...] została orzeczona ze względu na istotne naruszenie prawa. Powołując się na treść art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196) Wojewoda stwierdził, że ujawnienie złoża w planie miejscowym nie oznacza obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający natychmiastową eksploatację kopalin, a jedynie uwzględniając obecne oraz przyszłe potrzeby ma służyć zapewnieniu ewentualnej możliwości ich eksploatacji. Powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze odpowiednio w dwóch skargach zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina M.. W obu skargach zarzuciła naruszenie art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przez błędną jego interpretację, a w konsekwencji tego naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez bezzasadne jego zastosowanie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięć nadzorczych i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Skarżąca, uchwalając miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego Farm Wiatrowych D. i P., a w nich zakwestionowane przez Wojewodę przepisy wykluczające możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin, nie naruszyła ustawowego obowiązku ochrony udokumentowanego złoża węgla brunatnego. Zakazała tylko jednego z możliwych sposobów eksploatacji tej kopaliny, a mianowicie eksploatacji powierzchniowej, czyli odkrywkowej. Odnośnie do rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], skarżąca wskazała dodatkowo, że Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zarzucił organom gminy naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis wymaga stosowania na rysunku planu miejscowego nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z jego tekstem. Zdaniem strony skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Nr [...] wprowadza w powyższym zakresie stan niepewności prawnej. W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich odrzucenie albo oddalenie. Organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznał skargi za bezzasadne. Postanowieniem Sądu z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 829/14 połączono sprawę o sygn. akt II SA/Po 829/14 ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 828/14 ze skargi tego samego podmiotu w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 828/14, oddalając skargę wskazał na istotę "władztwa planistycznego" gminy oraz na zasady sporządza planu miejscowego (standardy wynikające z art. 28, art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej "u.p.z.p." (por. wyrok WSA w Poznaniu z lutego 2015 r., II SA/Po 1335/14). Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki sprawy poddanej sądowej kontroli, Sąd podzielił zastrzeżenia podnoszone przez Wojewodę odnośnie § 8 ust. 6 uchwały Nr [...] i § 8 ust. 5 uchwały Nr [...]. Wskazał, że bezspornie przedmiotowe plany miejscowe dotyczą terenów, które posiadają udokumentowane złoża węgla brunatnego. Zgodnie z art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego tego rodzaju złoża podlegają ochronie, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to czy organ planistyczny może ograniczyć sposób wydobycia tego rodzaju złoża przez wykluczenie technologii odkrywkowej. Sąd wskazał, że plan miejscowy ma zapewnić ewentualną możliwość eksploatacji złoża, gdy zajdzie taka potrzeba. Rozstrzygnięcie tej kwestii prawodawca pozostawia uznaniu gminy. Skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 września 2008 r., III SA/Po 348/08; wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 2443/12). Sąd w pełni podzielił przedstawioną wyżej wykładnię przepisu dotyczącego ochrony udokumentowanych złóż kopalin. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne takie ukształtowanie planu, które niejako odgórnie wyklucza możliwość eksploatacji danego złoża w przyszłości. Takie postępowanie nie miałoby bowiem nic wspólnego z ochroną tego złoża, które – jak wykazano powyżej – powinno być interpretowane jako zabezpieczenie danego złoża w celu podjęcia w przyszłości jego wydobycia. Podobne opinie przeważają w doktrynie. Zdaniem komentatorów, obowiązek wprowadzenia złóż do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza takie ukształtowanie tego planu, które zapewnia ochronę złoża, w tym jego dostępność dla eksploatacji w przyszłości (por. Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, H. Schwarz, tom I, wyd. drugie, Wrocław 2013, str. 513-514). Sąd powołując się na wiedzę powszechnie znaną wskazał, że na świecie 95-98% węgla brunatnego pozyskuje się metodą odkrywkową (por. Metody wydobycia i przetwórstwa węgla brunatnego w I połowie XXI wieku, Kwartalny Biuletyn Informacyjny Węgiel Brunatny, 2008, nr 4/65 – artykuł publ. w internecie pod adresem: http://www.ppwb.org.pl/wb/65/4.php). Oznacza to, że wykluczenie możliwości tej formy wydobycia prowadzi w istocie do całkowitego wyłączenia możliwości wydobycia tego surowca. Jak wskazano powyżej, takie rozumienie przepisów stanowiących o szczególnej ochronie udokumentowanych złóż kopalin – wykluczające możliwość jego wydobycia – nie zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Nr [...], które zdaniem skarżącej wprowadza w pewnym zakresie stan niepewności prawnej – Sąd nie podzielił tego zarzutu. Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza M. zawartymi w piśmie z dnia 20 maja 2014 r. przyczyną wystąpienia rozbieżności – w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu lokalizacji siłowni wiatrowych z infrastrukturą – jest omyłka pisarska powstała przy edytowaniu tekstu uchwały. Wyjaśnienia te Sąd uznał za wystarczające. Ponadto wskazał, że nawet jeżeli podzieliłby ten zarzut skargi, w żaden sposób nie wpływałoby to na zmianę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w której na pierwszym planie znajdują się przepisy uchwał wykluczające możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin. Podsumowując wskazał, że wprowadzony do uchwał zakaz możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin nie został w ogóle uzasadniony przez stronę skarżącą. Nie można wykluczyć, że taki zakaz mógłby zostać wprowadzony w wyjątkowych okolicznościach do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale musiałby wtedy zostać należycie uzasadniony. W szczególności, na organie spoczywałby szczególny obowiązek rozważenia wszystkich okoliczności wprowadzenia takiego zakazu i należytego uzasadnienia uchwały w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina M., wnosząc o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości; wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. (przez brak weryfikacji danych zawartych w publikacji oraz niedokonane ustaleń wpływu metody odkrywkowej na warunki hydrologiczne i produkcję rolną) i art. 133 § 1 p.p.s.a. (przez wydanie wyroku w oparciu o publikację, której nie ma w aktach sprawy). Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego (przez błędną wykładnię, ponieważ plan nie zakazywał wydobycia udokumentowanego złoża, a chronił to złoże; ponadto powinno uwzględniać się racje ekomomiczne, tj. wykonywaną na tym terenie działalnością spożywczo-rolniczą), art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (przez brak wymogu uzasadnienia planu), art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP (przez brak wykazania, że skorzystanie przez gminę z zakazu powierzchniowej eksploatacji złoża stanowiło wykroczenie poza granice ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono na czym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie polega naruszenie ww. przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie posłużenie się przez Sąd I instancji materiałem źródłowym spoza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że kwestia oceny racjonalnej gospodarki złożem kopaliny (tzw. racje ekonomiczne) nie należy do kompetencji organu uchwałodawczego gminy. Takie kompetencje nie wynikają z art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Te normy kompetencyjne dotyczą wyłącznie granic, sposobów i szczególnych zasad zagospodarowania m.in. terenów górniczych, ponieważ w ogólności możliwe jest ich zagospodarowanie. Zgodnie z legalną definicją terenu górniczego (art. 6 ust. 1 pkt 15 Prawa geologicznego i górniczego) jest to przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Plan miejscowy powinien zatem uwzględniać potencjalne szkody związane z funkcjonowaniem terenu górniczego i kreować takie zagospodarowanie terenu górniczego aby minimalizować występowanie szkód górniczych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast złoże kopaliny, które może znajdować na terenie górniczym. To zawęża problematykę prawną do ochrony złoża kopaliny. Zgodnie z definicją legalną złożem kopaliny (art. 6 ust. 1 pkt 19 Prawa geologicznego i górniczego) jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. W ogólności odwołują się do przepisów odrębnych w zakresie terenów chronionych i górniczych, w skład których wchodzą złoża kopalin (art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Przede wszystkim do tych odrębnych ustaw należą ustawa – Prawo ochrony środowiska oraz ustawa – Prawo geologiczne i górnicze. Argumentacja skarżącej Gminy odnosi się do walorów środowiskowych terenów objętych planami miejscowymi. Oczywiście proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jednak już bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a Prawa ochrony środowiska). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 Prawa ochrony środowiska). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 Prawa ochrony środowiska). Przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przyznają zaś kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Wynika z tego, że to kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego). Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcia "racjonalności gospodarowania zasobami" i "ochrony złóż" w przepisach prawa nie są zdefiniowane. Zgodnie z wymogami ochrony środowiska eksploatację kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku (art. 126 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Normami odniesienia przydatnymi przy dekodowaniu zasady "racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi etc. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem – zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., II GSK 1841/13). Jednak proces ustalania omawianej "racjonalności" dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny (patrz: art. 49h ust. 3 pk 1, 2, 8, 10; art. 49k ust. 1 pkt 2, 4, 5; art. 49t ust. 3; art. 49u ust. 1 pkt 1, 2; art. 49w ust. 1 pkt 2; art. 49z ust. 3 pkt 4; art. 49za ust. 1 pkt 1, 4 Prawa geologicznego i górniczego). To w tym postępowaniu następują ustalenia w zakresie: racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, której ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Pod tym właśnie kryje się cel wynikający z art. 125 Prawa ochrony środowiska. Ponadto zgodnie z art. 104 ust. 4 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego to plan miejscowy ma być gwarantem wykonania działalności określonej w koncesji. To koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża. W tym zakresie art. 95 ust. 1 ww. ustawy nie zawiera żadnego wyjątku. Plan miejscowy ma wyłącznie ujawniać istnienie takiego złoża celem jego ochrony. Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością decydowania przez organ uchwałodawczy gminy o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża, w tym o sposobie zastosowania techniki wydobycia. Nie można zatem odmówić Sądowi I instancji racjonalności poszukiwania informacji w zakresie warunków ekonomicznych wydobycia węgla brunatnego, jednak działania sądu administracyjnego powinny być nakierowane na wskazanie rozwiązań prawnych jakie w tym zakresie przewidują obowiązujące przepisy prawa, a te – jak wynika z powyższego wywodu – nie przyznają organowi stanowiącemu gminy kompetencji do decydowania o racjonalnym wykorzystaniu złoża kopaliny. Ocena ta nie jest sprzeczna z ogólną normą kompetencyjną wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. To przepisy art. 104 Prawa geologicznego i górniczego stanowią odrębne unormowanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., na podstawie którego określa się sposób zagospodarowania terenów górniczych z tymże obowiązkowo plan powinien m.in. zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania działalności określonej w koncesji. Zatem tylko w reakcji na ustaloną w koncesji racjonalną gospodarkę złożem, w tym technikę wydobycia, plan miejscowy może odwoływać się do takiej "racjonalności". Samodzielnie lub w oderwaniu od takich ustaleń organu koncesyjnego nie może tworzyć żadnych ograniczeń, w tym przez wykluczenie możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Te bowiem przepisy przyznają kompetencję do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, które to warunki powinny być zgodne z Prawem geologicznym i górniczym. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. normy zawarte w art. 104 ust. 4 i 5 Prawa geologicznego i górniczego stanowią doprecyzowanie tego w jaki sposób plan miejscowy powinien formułować postanowienia względem obszaru i terenu górniczego, a więc także w odniesieniu do celu ustawy jakim jest ochrona złoża kopaliny. Dlatego szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Organ uchwałodawczy posiada zatem kompetencje do ustalenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, na którym znajduje się złoże, jednak nie może tego dokonać w sposób dowolny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można bowiem uznać, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie jest dopuszczalne takie ukształtowanie planu, które niejako odgórnie wyklucza możliwość eksploatacji danego złoża w przyszłości. Zupełnie czym innym jest kwestia wydobycia złoża kopaliny. W ogólności bowiem realizacja takiej działalności jest dozwolona tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). To Prawo geologiczne i górnicze jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady wykonywania określonej tam działalności. Z powyższego wywodu wynika, że stanowisko skargi kasacyjnej w zasadzie opiera się na błędnym pojmowaniu istoty "władztwa planistycznego gminy", w kontekście ochrony złoża kopaliny. To, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP gmina dysponuje zespołem uprawnień w zakresie władztwa planistycznego nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Postanowienia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z treścią powszechnie obowiązujących norm prawa i powinny mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Zakres upoważnienia powinien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem dla podjęcia przez organ konkretnych działań władczych niezbędny jest przepis upoważniający do podjęcia takich działań, czyli przepis kompetencyjny z reguły zawarty w ustawach zaliczanych do prawa materialnego. Taką ustawą w niniejszej sprawie jest Prawo geologiczne i górnicze, które w zakresie określenia sposobu zamierzonego wydobycia przyznaje wyłączną kompetencję właściwemu organowi udzielającemu koncesji na wydobycie złoża poprzedzoną stosowną oceną w zakresie racjonalnej gospodarki złożem kopaliny. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego dokonanie takiej oceny przez właściwy organ koncesyjny może być w konsekwencji podstawą odmowy udzielenia koncesji. Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia kompetencji organu uchwałodawczego gminy do zawężania w miejscowym planie sposobu wydobycia kopaliny. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Powyższą argumentację wzmacnia również to, że kwestia wydobycia złoża kopaliny zaliczana jest co celów publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy o gopodarce nieruchomościami). Norma prawna zawarta w ww. przepisie stanowi natomiast sprecyzowanie pojęcia interesu publicznego, którym posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.), jako jednej z wartości, którą powinien uwzględnić plan miejscowy (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Ponadto interes publiczny utożsamiany jest z dobrem wspólnym. To zaś konstytucyjne pojęcie zawiera w sobie wiele elementów składających się na państwo. Państwo zaś powinno mieć możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny jako dobra całego kraju. Nie jest to bowiem tylko dobro gminy. Generalnie bowiem istnienie celu publicznego stanowi jedną z uzasadnionych konstytucyjnie przesłanek ingerencji organów władzy publicznej w określony sposób zagospodarowania terenu, w tym przez zagwarantowaną prawem możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.