II SAB/Łd 37/15

Dnia 11 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo - kanalizacyjnej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S.M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie dotyczącej legalności i prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wraz z przyłączeniami do budynku handlowego położonego w B., przy ulicy A nr 4c. W uzasadnieniu skargi S.M. podniósł, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie złożył w dniu [...] Postępowanie to prowadzone jest zatem od roku. Zwłoka organu jest świadoma i celowa. Skarżący dodał, że postanowieniem z dnia [...], nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne jego zażalenie na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 24 listopada 2014r. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa. S.M. zażądał także powiadomienia organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu powiatowego nadzoru budowlanego w B. oraz o zasądzenie w trybie art. 200 powołanej ustawy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. potwierdził, że w dniu [...] wpłynął wniosek S.M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zlokalizowanej na dz. nr ewid. 340/40 i 340/43, obręb [...] B. wraz z przyłączeniami do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A nr 4c. Pismem z dnia 5 maja 2014r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a następnie pismem z dnia 25 sierpnia 2014r. poinformował, że postępowanie nie mogło się zakończyć w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy na dzień 25 września 2014r. Dodatkowo w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wezwał gestora sieci do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie realizacji, użytkowania i eksploatacji spornej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego przyznał również, że ŁWINB w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 24 listopada 2014r. W chwili obecnej organ zbiera niezbędny materiał dowodowy do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do skargi organ stwierdził, iż jest ona zasadna. Podkreślenia jednak wymaga fakt, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależna od tut. organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny organ podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej, powoduje nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji powiatowego organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2 na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. A S.A.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowo wyjaśnił, iż prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem S. M., który wykorzystując skrupulatnie prawne możliwości swojego uczestnictwa w prowadzonych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia obnaża błędy ustrojowe, nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki, które są niezależne od tut. organu. Podkreślenia wymaga fakt braku zrozumienia występującego problemu przez organy zwierzchnie. Organ szczebla powiatowego sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawi się może jedynie w przypadku zwiększeniu kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe, których na chwilę obecna nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (...). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia - art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267) - w skrócie: "k.p.a.". Wyczerpanie trybu zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezsporne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zupełnie trafnie uznał zasadność skargi. Opieszałość i bezczynność w prowadzeniu sprawy jest oczywista. Już samo wszczęcie postępowania po upływie ponad dwóch miesięcy od złożenia wniosku nastąpiło z uchybieniem terminów zakreślonych do załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.) i stanowi rażące naruszenie zasady szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Również późniejszy tok postępowania uzasadnia zarzut opieszałości i bezczynności. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął w zasadzie dopiero w dniu 25 sierpnia 2014r., kierując do Spółki A z o.o. w B. – jako gestora sieci i zarządcę obiektu liniowego – wezwanie do złożenia wyjaśnień i szeregu dokumentów W tym samym dniu organ wystosował do stron postępowania pismo informujące, że z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego postępowanie w sprawie nie może być zakończone w ustawowym terminie i zostanie zakończone do dnia 25 września 2014r. W aktach brak też jakiegokolwiek śladu nie tylko wykonania przez Spółkę A z o.o. tego obowiązku, ale i skuteczności egzekwowania przez PINB jego zrealizowania. Wreszcie wskazać należy, że organ I instancji nie spieszył się także z przekazaniem do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie z dnia 31 lipca 2014r, złożonego przez skarżącego w dniu 6 sierpnia 2014r.. Jak wynika z akt sprawy ww. zażalenie przekazano dopiero w dniu 24 września 2014r. Bez znaczenia dla oceny sprawności postępowania pozostają przyczyny niedziałania organu, wskazane w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument, iż prowadzi wiele postępowań wyjaśniających przy ograniczonej kadrze i niewielkich środkach finansowych. Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd, iż organ nie może tłumaczyć bezczynności trudnościami kadrowym, wynikającymi ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. m.in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007r., sygn. akt IV SAB/Wa 35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011r., sygn. akt I SAB/Wa 123/11; WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013r., sygn. akt II SAB/Łd 29/13; WSA w Opolu z dnia 24 października 2013r., sygn. akt II SAB/Op 57/13 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza sporem jest, że do dnia wydania wyroku organ nie wydał rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 26 lutego 2014r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o treść art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że bezczynność organu miała miejsce rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając fakt, że przez blisko rok organ nie podjął żadnej czynności o charakterze dowodowym (trudno bowiem za takowe uznać załączenie kserokopii mapy, pozostającej w zasobach organu), jak również okoliczność, że do daty wyrokowania nadal pozostaje w bezczynności, nie podejmując żadnych czynności w sprawie i ignorując przy tym wydane przez organ wyższego stopnia postanowienie nakazujące załatwienie sprawy do dnia 24 listopada 2014r. W świetle powyższego, zasadnym jest również wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jej wysokość określono biorąc pod uwagę, podnoszoną w odpowiedzi na skargę, trudną sytuację finansową inspektoratu, uznając, iż jest ona adekwatna do stopnia naruszenia prawa i spełni swą dyscyplinującą rolę. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100 zł) oraz wydatkom związanym ze stawiennictwem na rozprawie (96,95 zł). Za niezasadny uznano natomiast wniosek skarżącego o wystąpienie z sygnalizacją do organu wyższego stopnia. Przepis art. 155 § 1 p.p.s.a. przewiduje wprawdzie taką możliwość. Jak jednak wynika z akt postępowania administracyjnego, stan opieszałości organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w B. znany jest organowi wyższego stopnia z urzędu, wobec rozpatrywania szeregu zażaleń skarżącego na niezałatwienie w terminie spraw prowadzonych z wniosku skarżącego. Za niecelowe uznano zatem podejmowanie działań sygnalizacyjnych w tym zakresie. IB