IV SA/Wa 538/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2014 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] czerwca 2014 r., którym, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zam.), odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano m.in., że Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie pismem z 15 czerwca 2011 r. Odnotowano, że postawieniem z [...] lipca 2011 r., organ I. instancji odmówił uzgodnienia zaś organ odwoławczy utrzymał to orzeczenie w mocy (postanowienie z [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia (wyrok z 15 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 449/12), uznając, że organ I. instancji orzekał po upływie ustawowo zakreślonego terminu. Polgądu tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 17 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1942/12) uchylił rozstrzygnięcie sądu I. instancji oraz zaskarżone postanowienie. Następnie organ odwoławczy, postanowieniem z [...] marca 2014 r., przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi niższego stopnia. Po przeprowadzaniu postępowania organ I. instancji wydał ponownie postanowienie odmowne. Zdaniem organu odwoławczego sprawa została właściwie rozpatrzona, istnieją przesłanki do odmowy uzgodnienia. W skardze p. A. M. (wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy), reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, sformułował zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wobec nie powołania biegłych, jak i prawa materialnego, w następstwie błędnego uznania, jakoby w przypadku planowanej inwestycji znajdowały zastosowanie regulacje, zakreślające zakazy obowiązujące na terenie, gdzie ma być zrealizowana inwestycja. Wniesiono o zwrot kosztów postepowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn wskazanych przez Stronę. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w przedmiocie uzgodnienia, w związku z treścią art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 53 ust. 5c wskazanej ustawy, który ma zastosowanie w sprawie o ustalenia warunków zabudowy - w związku z jej art. z 60 ust. 1a - niewyrażenie przez organ I. instancji stanowiska w terminie 21 dni od otrzymania projektu decyzji, uznaje się za jej uzgodnienie. Oznacza to, że brak stanowiska jest rozumiany, w myśl regulacji normatywnych, jako jego zajęcie – pozytywne uzgodnienie. W takiej sytuacji, po upływie ostatniego dnia na wyrażenia stanowiska przez wydanie postanowienia, organ administracji nie jest uprawniony do orzekania w sprawie. Nawiasem mówiąc, gdy jest ono negatywne w kwestii uzgodnienia (jak w danym przypadku), to pozostaje dodatkowo w sprzeczności ze stanowiskiem uprzednim – domniemanym uzgodnieniem, wynikającym z niewydania postanowienia w zakreślonym terminie. Wobec tego, postanowienie organu I. instancji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy skarżonym aktem, wydane z uchybieniem 14 dniowemu terminowi przewidzianemu przez prawodawcę (pismo o uzgodnienie z czerwca 2011 roku zaś postanowienie z czerwca 2014 roku) zostało wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Organ I. instancji nie był upoważniony do zajęcia w sprawie stanowiska, wyraził je bowiem w następstwie nie wydania postanowienia w zakreślonym ustawą terminie. Skoro organ odwoławczy wydał orzeczenie w przedmiocie aktu dotkniętego wadą nieważności także ono zostało wydane bez podstawy prawnej. Nie było bowiem przesłanek do rozpatrzenia środków odwoławczych od orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Bez znaczenia jest okoliczność, że w toku sprawy pierwotne postanowienie organu I. instancji w przedmiocie uzgodnienia (z [...] lipca 2011 r.), zostało uchylone przez organ odwoławczy (postanowienie z [...] marca 2014 r.). Nie skutkuje to otwarciem nieograniczonego terminu do ponownego rozpoznawania sprawy w I instancji. Taka wykładnia prowadziłaby do bezskuteczności regulacji, służących dyscyplinowaniu organu, właściwego do spraw uzgodnienia, do szybkiego zajęcia stanowiska w przedmiocie przedłożonego projektu decyzji. Pogląd taki jest podzielany także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że z uwagi na dyscyplinujący charakter regulacji statuujących instytucję tzw. "milczącego uzgodnienia", nie jest dopuszczalne w sprawach, gdzie mechanizm ten znajduje zastosowanie, wydanie przez organ odwoławczy aktu o charakterze kasatoryjnym. Orzeczenie, gdzie sformułowano wskazaną tezę, zostało wydane wprawdzie na gruncie innych regulacji materialnoprawnych, lecz dotyczy expressis verbis identycznej instytucji – patrz wyrok o sygn. akt II OSK 724/08 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", oraz opubl. w ONSAiWSA z 2011 r. nr 2 poz. 26). W takim stanie faktycznym zachodziły także przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu poprzedzającego wydanie orzeczeń, dotkniętych wadą nieważności. Postanowienie z [...] marca 2014 r. zawiera bowiem wewnętrzną sprzeczność pomiędzy sentencją i jego uzasadnieniem. Wobec upływu terminu do wyrażenia przez organ I. instancji stanowiska w przedmiocie uzgodnienia, w tym odmowy (21 dni od wpływu wniosku), nie znajduje racjonalnego uzasadnienia przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, zwłaszcza w świetle oceny organu odwoławczego, gdzie nie wyklucza się istnienia w sprawie przesłanek do odmowy uzgodnienia. Wskazywana niespójność nie pozwala uznać, aby sprawa została wystarczająco wnikliwie rozważona, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań formalnoprawnych – konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, w uzasadnieniu którego organ dokonał merytorycznej oceny zgromadzonych dotąd w sprawie materiałów dowodowych - konieczne jest ponowne orzeczenie organu odwoławczego w przedmiocie uzgodnienia, po dokonaniu wstępnie oceny, czy materiał dowodowy, niezbędny dla dokonania rozstrzygnięcia został zgromadzony. Organ ten może też - dodatkowo - zlecać przeprowadzenie dalszych dowodów organowi I. instancji (w granicach art. 136 w zw. z art. 144 K.p.a.). Dopiero, gdy orzeczenie zostanie stosownie uzasadnione (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), w kontekście wskazania stanu faktycznego ustalonego przez organ, możliwa będzie sądowa kontrola legalności orzeczenia, gdy chodzi o jego zgodność z regulacjami materialnoprawnymi. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu odwoławczego, gdy chodzi o dokonywanie istotnych ustaleń faktycznych w sprawie (w danym przypadku oceny dodatkowych środków dowodowych, przeprowadzonych po uchyleniu uprzedniego orzeczenia organu I. instancji). Wobec wskazanych uwarunkowań przedwczesne byłoby zajęcie przez Sąd stanowiska odnośnie zarzutów sformułowanych w skardze a dotyczących błędnych ustaleń dokonanych przez organy obu instancji, w kontekście możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia w określonej lokalizacji. Na tym etapie wypada jedynie zauważyć, że generalnie przeszkodą dla uznania określonych ocen za miarodajne nie może być ich sformułowanie przez osoby, będące pracownikami organu orzekającego w sprawie. Tego rodzaju koncepcja przeczyłaby zasadzie, akceptowanej w orzecznictwie (patrz np. wyroki NSA sygn. akt II OSK 2132/11 i 1569/12 – dostępne w CBOSA), że wyspecjalizowany organ może, orzekając w sprawie, posiłkować się wiedzą fachową, zatrudnionych w jego strukturach specjalistów (w kontekście znaczenia reguły wyrażonej w art. 84 § 1 K.p.a.). Podkreślić wypada, że - z uwagi na zakreślony ustawowo krótki i nieprzekraczalny termin zajęcia stanowiska przez uzgadniający organ I. instancji, w danym postępowaniu wpadkowym - zasięganie opinii biegłego, z przyczyn techniczno-organizacyjnych, nie wydaje się - co do zasady - możliwe. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I.- III. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt IV. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.