IV SA/Wa 820/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej J. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] września 2014 r. - wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - budowa budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie wolnostojącej na działce ew. nr [...], w obrębie [...], gmina [...]. Wnoszącym o ustalenie warunków zabudowy była p. J. L., zwana dalej "Inwestorem". W uzasadnieniu decyzji zreferowano przebieg sprawy. Wskazano m.in., że: - inwestycja, której dotyczy projekt decyzji, jest przewidziana do realizacji na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej rozporządzeniem nr [...], oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] (kod [...]), a także w granicach obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty [...] (kod [...]), - w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy w pierwszej kolejności bada się, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego, ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody; taka kolejność postępowania, pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, i tak nie może zostać zrealizowana, - w niniejszej sprawie istotne było więc wyjaśnienie, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z przepisami, odnoszącymi się do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...], - zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie wolnostojącej; według projektu decyzji na obszarze planowanej inwestycji występują grunty orne, pastwiska oraz tereny mieszkaniowe; niemniej jednak, według mapy - stanowiącej załącznik do projektu decyzji - na działce inwestycyjnej znajdują się grunty orne, pastwiska, nieużytek oraz grunt pod budynkiem; zatem realizacja inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...], zgodnie z którym, na terenie zespołu zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi, - poprzez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustanie dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian; będzie to zatem każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej roślinności oraz gleby, a więc przede wszystkim zmianę rodzaju gruntu z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na grunty zabudowane; takie stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 września 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 924/10 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); wskazano, że analiza urbanistyczna jest niespójna z załącznikiem graficznym; według niej na obszarze działki znajdują się grunty oznaczone symbolami R IVa, R V, Ps IV i B; tymczasem - według załącznika graficznego - na przedmiotowej działce znajdują się grunty oznaczone symbolami R IVa, R V, Ps IV oraz N; tym samym z załącznika graficznego - mapy, wynika, że teren pod planowaną inwestycję (działka ew. nr [...]) jest kwalifikowany obecnie, w zależności od miejsca zlokalizowania, jako grunty orne, pastwiska bądź nieużytki; zarówno z załącznika graficznego do projektu decyzji jak również ortofotomapy, dostępnej pod adresem www.qeoportal.gov.pl, wynika że teren przedmiotowej działki jest zabudowany jednym budynkiem, a na pozostałym terenie, działka jest porośnięta trawą, znajduje się na niej również zbiornik wodny, - planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie wolnostojącej; tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie wyłączeń określonych § 3 ust. 2 rozporządzenia nr [...]; nie są to bowiem prace wykonywane na potrzeby ochrony przyrody; planowane przedsięwzięcie nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego, zadań z zakresu obronności kraju bądź likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych, - zastosowania nie będzie miało również wyłączenie określone § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...], zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej; z analizy załącznika graficznego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]) wynika, że część działki ew. nr [...] jest zlokalizowana w granicach terenu wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi, przy czym część tekstowa Studium nie określa obszarów zwartej zabudowy miast bądź wsi; zabudowy "skupione" nie należy utożsamiać ze "zwartą"; zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych (tak: wyrok WSA o sygn. akt. IV SA/Wa 1530/11 - dostępny w CBOSA) zwarta zabudowa występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan, kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska); zabudowa skupiona ma miejsce wówczas, gdy zabudowa ta ma charakter luźniejszy i istnieje możliwość jej uzupełniania bez większych ograniczeń; natomiast zabudowa rozproszona polega na tym, że odległości między gospodarstwami są na tyle duże, że uzupełnianie wiązałoby się z kontynuacją zabudowy; jak wynika z załącznika graficznego - mapy, załączonego do projektu decyzji oraz ortofotomapy, dostępnej na stronie prowadzonej przez Głównego Geodetę Kraju - geoportal.gov.pl, tylko jedna działka przyległa do działki inwestycyjnej jest zabudowana (nr [...]); pozostałe działki przyległe są niezabudowane; w odniesieniu do działek sąsiednich zabudowane są działki ew. nr [...] i [...]; terenu planowanej inwestycji nie można zatem zakwalifikować, jako obszaru zwartej zabudowy wsi, - zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 2091/11 – dostępny w CBOSA), odstąpiono od badania drugiej przesłanki odstępstwa, gdyż obecność zwartej zabudowy oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej muszą występować kumulatywnie; mając na uwadze, że przesłanka obecności zwartej zabudowy nie została spełniona, niemożliwym jest zastosowanie wyłączenia określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...]. W skardze, zarzucono naruszenie przepisów prawa: - materialnego - § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...], poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie braku podstaw do zastosowania zwolnienia z zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 3 wskazanego aktu, - procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy: - art. 7 K.p.a., poprzez nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy; - art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę, jakoby nie udowodniono położenia działki inwestycyjnej w obszarze zwartej zabudowy wsi. Podniesiono tez, że organy popełniły błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że: - zlokalizowanie budynku usługowo - gospodarczego na działce skarżącej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, - przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana w obszarze zwartej zabudowy wsi. W treści skargi, rozwijając zarzuty wskazano, że niedopuszczalne jest niejako mechaniczne obejmowanie zakazem zabudowy terenów mających inne przeznaczenie. W każdym przypadku niezbędna jest analiza, czy realizacja zabudowy jest do pogodzenia z celem ustanowienia danego rodzaju obszaru chronionego. Wskazywano również, że postanowień studium nie można intepretować sztywno i pojęcie zwartej zabudowy obejmuje także przypadek zabudowy skupionej. W końcu podniesiono, że Skarżąca prowadzi obok istniejącego budynku uprawę ogrodniczą, która jest traktowana, jako rodzaj produkcji rolnej, a w planowanym budynku, chce przechowywać także narzędzia ogrodnicze. W tej sytuacji realizacja budynku nie doprowadzi do zmiany sposobu wykorzystania gruntu, jako rolnego. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania oraz uchylenie orzeczeń organów obu instancji W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy skarżącą reprezentował Pełnomocnik – radca prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie; choć tylko niektóre z jej zarzutów są trafne. W przedmiotowej sprawie dokonano wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, zakreślających granice zakazów, co prowadziło do mylnego uznania, jakoby planowana inwestycja nie mogła być zrealizowana, w związku z treścią § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...], co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z tego właśnie względu odmówiono uzgodnienia. Rozpoznając sprawę organ trafnie opisał stan faktyczny. Jest on niesporny, gdy chodzi o miejsce realizacji inwestycji (położenie na obszarze objętym ograniczeniami, w myśl rozporządzenia nr [...], aktualne przeznaczenie gruntów) i treść obowiązujących na danym terenie ograniczeń, w tym zakreślających odstępstwa. Z uwagi na szerokie zreferowanie stanowiska organu, jego ponowne przytaczanie byłoby zbędne. Oceniając uwarunkowania prawne sprawy organ administracji dokonał jednak błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, zakreślającego zakres odstępstw od zakazu zmiany sposobu wykorzystani gruntu – mianowicie § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...]. Przywołując jedno z orzeczeń sądu administracyjnego, organ wywiódł, że warunkiem odstępstwa od zakazu jest wystąpienie przesłanek zakreślonych w tej regulacji kumulatywnie (stosowne postanowienia studium i – równocześnie - konkretny charakter zabudowy). Pogląd tego rodzaju bywa w istocie prezentowany w judykaturze, jednak w ocenie tutejszego Sądu jest on błędny. Sąd podziela inne stanowisko prezentowane także w orzecznictwie (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1775/11 – dostępny w CBOSA). Względy wykładani językowo-logicznej przemawiają za przyjęciem, że wymienione wyjątki, także występując autonomicznie, wyłączają generalny zakaz. Z połączenia przesłanek wyjątków spójnikiem "oraz" nie sposób wywodzić, aby dla ich zastosowania musiały one występować łącznie. Użyty spójnik stanowi tylko stosowne redakcyjne połączenie dwu równoważnych, autonomicznych przesłanek, uchylających zakaz. W stanie faktycznym sprawy, Skarżąca - co niesporne - ubiega się o uzgodnienie projektu decyzji, dopuszczającej budowę obiektu gospodarczo-garażowego, na działce, gdzie jest już zlokalizowany budynek mieszkalny. Uprawnione jest wobec tego stwierdzenie, że projektowana zabudowa stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, w rozumieniu § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...]. Nie znajdzie w związku z tym zastosowania generalny zakaz, wyrażony w § 3 ust. 1 pkt 7 tego aktu. W tym kontekście, stwierdzić wypada, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, gdy chodzi o właściwą wykładnię wskazanego wcześniej przepisu, zakreślającego granice odstępstw. Następstwem tego było nieuprawnione uznanie, jakoby w sprawie znajdował zastosowanie zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...]. Miało to wpływ na wynik sprawy, skoro było przesłanką odmowy uzgodnienia w I. instancji - a później - utrzymania stosownego postanowienia w mocy przez organ odwoławczy. Wypada jednak odnotować, że skoro realizacja inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa miejscowego – § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 3 rozporządzenia nr [...] – rolą organu właściwego w sprawie ochrony przyrody będzie ustalanie czy w sprawie nie znajdą zastosowania inne zakazy lub ograniczenia, wynikające z tego aktu, bądź zasad ochrony obszarów Natura 2000. Nie zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Sąd, w tym składzie, nie podziela poglądu, jakoby przewidywany jednoznacznie brzmiącym przepisem ustawowym – art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) - zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, o ile zostanie ustanowiony na określonym obszarze, musiał być w każdym przypadku (bądź tylko w niektórych, wedle niesprecyzowanych kryteriów) analizowany przez organ, właściwy do stosowania prawa, pod kątem jego niezbędności np. w kontekście celów ochrony danego obszaru. Tego rodzaju koncepcja, prezentowana jest również w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, (czemu dano wyraz w skardze), lecz Sąd w tym składzie, jej nie podziela. Przyjmuje natomiast za trafna ocenę wyrażoną w innych orzeczeniach (np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 662/13 i 1551/13 - dostępne w CBOSA). Chociaż ograniczenie prawa zabudowy, pośrednio poprzez ustanowienie zakazu zmiany sposobu wykorzystania ziemi, jest w istocie daleko idące, nie można go a priori uznać za niesłużące celom tworzenia danej formy ochrony przyrody, której celem jest ochrona fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (patrz art. 43 ustawy o ochronie przyrody). Rozważanie czy ustanowienie na danym terenie tak istotnie stosunkowo restrykcyjnych zakazów jest oczywiście zasadne, pozostaje jednak w gestii organu stanowiącego prawo miejscowe (z kolei legalność tego rodzaju aktów może być poddana kontroli sadów administracyjnych w stosownym trybie), nie zaś organów właściwych w sprawie oceny, czy realizacja danego zamierzenia nie narusza przepisów obowiązującego prawa (także miejscowego). Również sąd administracyjny, kontrolujący legalność orzeczenia organu uzgadniającego, nie dysponuje stosownym materiałem dowodowym, umożliwiającym rzeczywistą, efektywną ocenę, czy dany zakaz na określonym terenie jest zasadny. Stosowne informacje w tym zakresie stanowią bowiem fragment dokumentacji, będącej podstawa przyjęcia aktu prawa miejscowego, gdzie ustanowiono dane ograniczenia. Podkreślić trzeba, że skoro ustawowy katalog ograniczeń ma charakter fakultatywny prawodawca miejscowy jest uprawniony do wprowadzenia niektórych ograniczeń tylko na określonych terenach spośród generalnie objętych daną formą ochrony, oraz określania stosownych wyjątków (wnioskowanie a maiori ad minus), co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Chybiony jest zarzut, jakoby w sprawie miało nie dojść do zmiany sposobu użytkowania ziemi, wobec zamiaru wykorzystania planowanego obiektu do prowadzenia dzielności rolniczej (skład narzędzi). Fakt prowadzenia upraw dla własnych potrzeb nie oznacza prowadzenia gospodarki rolnej, a zakres odstępstw od generalnych zakazów nie może być wykładany rozszerzająco. Analogicznie chybiony jest zarzut mylnego uznania, że teren realizacji przedsięwzięcia nie stanowi według studium zwartej zabudowy. Jak trafnie wywodzi organ administracji pojęcia zabudowy zwartej i skupionej mają w języku potocznym a także w nomenklaturze fachowej (w dziedzinie urbanistyki) odmienne znacznie, a wyjątków od zasady - jak wspomniano - nie można wykładać szeroko. Bezzasadność wskazanych zarzutów nie miała wpływu na treści orzeczenia. Prawodawca zakreślił zawity termin wyraźnie stanowiska przez organ I. instancji, którego niedotrzymanie skutkuje domniemaniem uzgodnienia (art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że niedopuszczalne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I. instancji przez organ odwoławczy, gdy upływowi terminu na zajęcie stanowiska prawodawca przypisuje skutki materialnoprawne (domniemanie braku zastrzeżeń). Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 724/08 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", oraz opubl. w ONSAiWSA z 2011 r. nr 2 poz. 26). W tej sytuacji - mając na uwadze, że zasada dwuinstancyjności nie ma charakteru bezwzględnego (użycie w art. 138 § 2 K.p.a. wyrazu "może") a organ odwoławczy dysponuje możliwością uzupełnienia materiału dowodowego, w myśl art. 136 K.p.a. - Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie również postanowienia z 26 września 2014 r. Nie jest to bowiem niezbędne dla załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.