II SAB/Ke 26/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 sierpnia 2014r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz P. K. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 sierpnia 2014r. P. K. przesłał drogą elektroniczną do Urzędu Gminy wniosek o udostępnienie informacji - czy Gmina w okresie od 2012r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej - wniósł o udostępnienie treści umów. Pismem z dnia 1 września 2014r., przekazanym P. K. za pośrednictwem poczty elektronicznej Wójt Gminy wezwał go do wykazania szczególnego interesu publicznego, dla którego potrzebuje informacji zawartych w piśmie - w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 16 lutego 2015r. (data wpływu 24 lutego 2015r.) P. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ze skargą na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez bezczynność, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08). W przedmiotowej sprawie Wójta Gminy należy uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych dotyczą spraw publicznych, tak więc Burmistrz miał obowiązek udostępnić mu te wnioski, to jest całe umowy wraz z załącznikami. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a także informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17.01.2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11 LEX nr 1114290). W rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem po pierwsze zawarto ją z jednostką samorządu terytorialnego stanowiącego jednostkę sektora finansów publicznych, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy. W takiej sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Kwestia na co wydatkowane są środki z budżetu gminy stanowi informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit "c" u.d.i.p.. Żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do treści umowy (umów) zawartej przez Gminę i podmiot prywatny mają charakter informacji publicznej. Organ miał obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji, przewidzianej w art. 13 ust. i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), lub poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie, nie staje się przez to informacją przetworzoną (M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda w Biuletynie informacji publicznej. Informacja administracyjna, Wrocław 2005, s. 87). Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie szeregu informacji prostych, często na podstawie różnych kryteriów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. Organ podkreślił, że wątpliwości co do istnienia interesu prawnego skarżącego zrodziły się stąd, że podmiotem zwracającym się o informację publiczną była osoba fizyczna, która o te same informacje zwracała się do kilkunastu Gmin Powiatu [...]. Zdaniem organu, wnioskodawca nie jest zainteresowany udzieleniem przez gminę informacji, a raczej jej nieudzielaniem, o czym świadczyłby wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W Internecie z łatwością można znaleźć informacje na temat tego typu wniosków od tej samej osoby w innych gminach. Dlatego Wójt Gminy postanowił zweryfikować wniosek, gdyż nie jest możliwym aby jedna i ta sama osoba miała interes publiczny w uzyskaniu informacji w wielu gminach, a być może w całej Polsce. Dla jednej Gminy zapłata kosztów zastępstwa procesowego nie jest dużym obciążeniem, ale zapłata dla jednego racy prawnego kosztów od kilkunastu gmin w skali kraju jest sytuacją co najmniej niepokojącą. Tym bardziej, że jak widać ze złożonej skargi zbieżność nazwisk wnioskującego i pełnomocnika może nie być przypadkowa. W związku z tym Wójt poprosił wnioskodawcę o wykazanie celu publicznego informacji, czego w zakreślonym przez organ terminie nie uczynił, co uniemożliwiło Wójtowi prawidłowe zweryfikowanie wniosku, a tym samym zgodnie z pouczeniem pozostawienie go bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że przedmiotowe żądanie udzielenia informacji skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia treści umów dotyczących obsługi prawnej Gminy zawartych z kancelariami prawnymi, radcami prawnymi i adwokatami. W związku z tak określonym przedmiotem sprawy na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są zatem również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W związku z powyższym informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r., I OSK 916/12), w tym umów o świadczenie usług prawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 1/15). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że żądanie udostępnienia treści umów zawartych na obsługę prawną Gminy dotyczyło udostępnienia informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego, wezwał go do wykazania interesu publicznego, a w odpowiedzi na skargę wskazał, że o takiej samej treści informację skarżący zwracał się do wielu gmin, co może wskazywać, że nie jest zainteresowany jej udzieleniem, lecz nieudzielaniem i przyznaniem związanych z tym kosztów zastępstwa procesowego. W związku z powyższym należy wskazać, że w przypadku umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji nie jest wystarczające powołanie się przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, które nie są przewidziane w ustawie. Nie może budzić wątpliwości, że podmiot zobowiązany ma prawo odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prawnie dopuszczoną tajemnicę. W takim jednak przypadku odmowa musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności. Stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. W sprawie niniejszej uznać należy, że Wójt Gminy nie udzielił żądanej informacji publicznej poprzez udostępnienie treści umów zawartych na obsługę prawną, ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej z zachowaniem ustawowo wymaganej formy. W związku z powyższym zasadny okazał się zarzut skargi pozostawania organu w bezczynności. Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, gdyż jak wynika z przedstawionej argumentacji postawa organu nie wynikała ze złej woli, lecz z wątpliwości odnośnie powinności udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosiła znamion lekceważącego traktowania ustawowych obowiązków organu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że w chwili wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 sierpnia 2014r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a.