VII SA/Wa 2465/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż kontrolowaną decyzję organu pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek K. K., stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...].09.2013 r., nr [...], orzekającej "o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo - letniskowego na działce nr [...] w m. [...] gm. [...]". Po dokonaniu analizy akt .przedmiotowej sprawy oraz rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy wskazał, że art. 156 § 1 k.p.a. wymienia enumeratywnie przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., jako wyjątku od określonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ponadto podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Jednocześnie wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. W przedmiotowej sprawie, PINB w [...] w dniu [...].05.2013 r. przeprowadził oględziny budynku o charakterze letniskowo - gospodarczym znajdującego się na działce o nr ewid. nr [...] w miejscowości [...], stanowiącej własność E. M. i M. K. W protokole oględzin organ powiatowy wskazał, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi 28,76 m2, zaś powierzchnia zabudowy zadaszeniu stanowiącego przedłużenie dachu budynku wynosi 13,58 m 2. Inwestorzy nie posiadali decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, natomiast w dniu [...].02.2006 r. dokonali w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia budowy wolnostojącego parterowego budynku o powierzchni zabudowy do 25 m 2 . Starosta Powiatowy w [...] nie wniósł sprzeciwu. W oparciu o powyższe ustalenia, P1NB w [...] postanowieniem z dnia [...].06.2013 r., nr [...], znak: [...] wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nakazał E. M. i Panu M. K. przedłożenie oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo - letniskowego na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...], pod kątem zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, przepisami szczegółowymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...].09.2013 r., nr [...], PINB w [...] orzekł "o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo - letniskowego na działce nr [...] w m. [...] gm. [...] ". Inkryminowana decyzja została wydana w oparciu o art. 51ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z uzasadnienia weryfikowanej decyzji organu powiatowego wynika, że podstawą do odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych było stwierdzenie wybudowania budynku zgodnie z warunkami technicznymi i wymaganiami sztuki budowlanej, mimo naruszenia przez inwestorów art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (zimowych ogrodów) o powierzchni zabudowy do 25 m 2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m 2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane). Jakkolwiek inwestorzy zgłosili zamiar budowy wolnostojącego parterowego budynku o powierzchni zabudowy do 25 m 2, to z ustaleń organu powiatowego dokonanych podczas kontroli obiektu wynika, że wykonano budynek o charakterze letniskowo - gospodarczym i zwiększono jego gabaryty do 28,76 m 2 . Wobec powyższego, w ocenie organu, wybudowano obiekt niezgodny z dokonanym zgłoszeniem, o parametrach przekraczających wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji budowa przedmiotowego domku letniskowo - gospodarczego wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym organ powiatowy orzekając w niniejszej sprawie zobowiązany był do dokonania oceny, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Orzecznictwo sądowo - administracyjne wskazuje, że w sytuacji kiedy inwestor zgłasza zamiar wykonania robót budowlanych, dla których przewidziany jest jedynie obowiązek uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno - budowlanemu, a faktycznie realizuje takie roboty budowlane, które wymagają uprzedniego pozwolenia na budowę - uznanie, że zgłoszenie odniosło skutek prawny prowadziłoby do niedopuszczalnego obejścia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21.11.2006 r., sygn. akt II OSK 1375/05, wyrok NSA z dnia 26.01.1999 r., sygn. akt IV SA 121/97). Organ podkreślił, że przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie mają zastosowania w przypadku samowoli budowlanej uregulowanej w art. 48 tej ustawy. Jak wynika z treści art 50 ( i w konsekwencji również art. 51) Prawa budowlanego ma on zastosowanie w przypadkach nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, decyzja PINB w [...] z dnia [...].09.2013 r., została/wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że cechą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 09.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Mając na uwadze przytoczone powyżej przesłanki rażącego naruszenia prawa organ stwierdził, że rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji organu powiatowego pozostaje w widocznej sprzeczności z przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od przeprowadzenia procedury legalizacyjnej wydając decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi obrazę przepisów postępowania tj. - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. na skutek przekonania, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy pewność organów o wydaniu w/w decyzji z rażącym naruszeniem prawa była błędna i co najmniej przedwczesna, gdyż do takiego wniosku niezbędna była wszechstronna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zgłoszenia z dnia [...] lutego 2006 r., a nadto ustalenie, w tym w oparciu o przesłuchanie stron, czy przekroczenie granicznej wielkości 25 m 2 było wynikiem "jednorazowego" pobudowania obiektu budowlanego z nadmiernym metrażem, czy też późniejszego wykonania prac polegających na nieprzepisowym ociepleniu tego ostatniego, skutkiem dopiero czego nastąpiło przekroczenie dozwolonej powierzchni, jak również ustalenie, czy sporny obiekt budowlany jest trwałe związany z gruntem i posiada fundamenty, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wskazania w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji, w oparciu o jakie dowody organ uznał, iż przekroczenie dozwolonego metrażu 25 m 2 było wynikiem odstępstwa od zatwierdzonych warunków realizacji obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy, a nie jedynie braku zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych związanych z ociepleniem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i art. 77 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Przedmiotem kontroli Sadu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...].09.2013 r. na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo – letniskowego na działce o nr [...] w miejscowości [...]. W tym miejscu należy podkreślić, iż kontrolowane przez Sąd decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień; W szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa .obowiązujące, w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestorzy dokonali w dniu [...].02.2006 r. w Starostwie Powiatowym w [...] zamiaru budowy wolnostojącego parterowego budynku o powierzchni zabudowy do 25 m 2 – przy czym do tego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, a następnie wydać rozstrzygnięcie biorąc powyższy fakt pod uwagę, a dokonane ustalenia ocenić pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym należy zaznaczyć, że z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu wynika, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nawet jeżeli potraktować przedmiotowe zgłoszenie jako naruszenie prawa, to nie może to niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu do organu. Zaś w sytuacji, gdy inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, zadaniem organów było doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę, organu rozważały powyższe uwagi Sądu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.