IV SA/Gl 847/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Miasta U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania ze strefy sportu i rekreacji oddala skargę. W dniu 29 maja 2014 r. Rada Miasta U. uchwaliła regulamin korzystania ze strefy sportu i rekreacji w Parku [...] w U., stanowiący załącznik do uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 czerwca 2014 r. Wojewoda [...] w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność ośmiu postanowień tego regulaminu, a mianowicie: 1. Punktu 4, według którego każdy użytkownik strefy korzysta z urządzeń na własną odpowiedzialność. To postanowienie Wojewoda uznał za niezgodne z art. 415 i 434 Kodeksu cywilnego. 2. Punktu 9 stanowiącego, że osoby naruszające porządek publiczny lub przepisy regulaminu będą usuwane z terenu strefy sportu i rekreacji. Tę regulację Wojewoda uznał za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP w zakresie zasady przyzwoitej legislacji z uwagi na brak jej czytelności. 3. Punktu 10 lit. a zabraniającego spożywania alkoholu, zażywania środków odurzających i palenia tytoniu na terenie strefy. Wojewoda wskazał, że te sprawy są uregulowane ustawowo, w związku z czym nie ma podstaw do wprowadzania zakazów w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. 4. Punktu 10 lit. b zabraniającego przebywania osób nietrzeźwych, który Wojewoda uznał za sprzeczny z art. 32 Konstytucji. 5. Punktu 10 lit. c zabraniającego zakłócenia spokoju i porządku, jako sprzecznego z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń przez jego powielenie. 6. Punktu 10 lit. d zabraniającego wprowadzania zwierząt, jako sprzecznego z § 20 uchwały nr [...] Rady Miasta U. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta U. odnoszącego się do tej materii. 7. Punktu 10 lit. e zabraniającego niszczenia urządzeń, małej architektury, roślinności oraz zaśmiecania terenu, jako sprzecznego z art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń przez jego powielenie. 8. Punktu 10 lit. f zabraniającego wnoszenia niebezpiecznych przedmiotów – jako powielającego art. 50a § 1 Kodeksu wykroczeń. Zdaniem organu nadzoru powyższe wady prowadzą do nieważności wskazanych części uchwały, która jako akt prawa miejscowego winna całkowicie mieścić się w granicach ustawowej delegacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto U. wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody ujęte wyżej w punktach 1-8. W zakresie punktu 1 skarżący zarzucił, że regulamin nie wyłącza odpowiedzialności Miasta w przypadkach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego, a jedynie za zdarzenia wywołane przez osoby trzecie wobec innych użytkowników. Co do punktu 2 według skargi postanowienie regulaminu o usuwaniu osób ze strefy sportu i rekreacji jest czytelne i nie budzi wątpliwości. Zdaniem skarżącego fakt obowiązywania przepisów ustawowych i wykonawczych dotyczących spożywania alkoholu, zażywania środków odurzających i palenia tytoniu (pkt 3) nie wyklucza ustanowienia przepisów szczególnych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei co do pkt 4 Wojewoda – według skargi – nie wykazał naruszenia art. 32 Konstytucji. W zakresie punktów 5, 7 i 8 skarżący wyraził pogląd, że okoliczność, iż określone czyny stanowią wykroczenie nie wyłącza możliwości ustanowienia zakazu ich popełniania w trybie innych przepisów, przy czym zarzucił, że wprowadzony zakaz wnoszenia niebezpiecznych przedmiotów nie jest tożsamy z hipotezą art. 50a § 1 Kodeksu wykroczeń. Wreszcie w odniesieniu do zakazu wprowadzania zwierząt (wskazanego wyżej w pkt 6) skarżący wywodził, że ustalenie zasad i trybu korzystania z urządzeń użyteczności publicznej dla zindywidualizowanego obiektu stanowi przepisy szczególne w stosunku do ogólnych zasad wprowadzonych na obszarze całej gminy. Dlatego też skarżący uznał zarzuty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym za bezzasadne. Odpowiadając na skargę organ nadzoru postulował jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego i została poprzedzona uchwałą Rady Miasta U. z dnia [...] w sprawie wniesienia skargi. Skarga okazała się jednak bezzasadna, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Otóż stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 powyższej ustawy w razie istotnego naruszenia prawa uchwałą organu gminy organ nadzoru zobligowany jest do orzeczenia o jej nieważności w terminie 30 dni od jej doręczenia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m. in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest zatem ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. Z tego punktu widzenia słusznie organ nadzoru zakwestionował postanowienie przedmiotowego regulaminu przerzucające ryzyko korzystania z urządzeń strefy sportu i rekreacji wyłącznie na jego użytkowników. Wbrew twierdzeniom skargi nie ma w pkt 4 regulaminu ograniczenia do kwestii odpowiedzialności osób trzecich wobec innych użytkowników, co zresztą nie jest istotne, gdyż zasady odpowiedzialności deliktowej kształtują przepisy prawa cywilnego wskazane przez Wojewodę, a mające zasadniczo charakter iuris cogentis. Właśnie według tych przepisów kształtuje się odpowiedzialność określonych osób na tle konkretnego zdarzenia, jakie może nastąpić w owej strefie. Tymczasem z zapisu regulaminu wynika, że użytkownicy ponosiliby ryzyko korzystania np. z niesprawnych urządzeń, co zwolniałoby Miasto z obowiązku ich przeglądu, konserwacji i napraw. Stopniując istotność naruszenia prawa, omawiany zapis regulaminu wysuwa się na pierwszy plan. Podobnie istotną wadliwość zawiera punkt 9 regulaminu. Zagrożenie usunięciem z terenu strefy nie znajduje bowiem normatywnego uzasadnienia. Stosowne organy policyjne i porządkowe dysponują co prawda kompetencjami do stosowania przymusu bezpośredniego, ale wynika to z wyraźnych delegacji ustawowych, wystarczających do podejmowania przez nie właściwych interwencji. W żaden sposób nie może wpływać na zakres ich uprawnień przepis prawa miejscowego, nie będący nawet przepisem porządkowym. Pominąć można zatem dalsze niejasności wynikające z omawianego zapisu, który nie mieści się w granicach z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem narusza też konstytucyjną zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji RP, który wydaje się bardziej adekwatny niż art. 2 powołany przez Wojewodę, co jednak nie rzutuje istotnie na prawidłowość jego rozstrzygnięcia nadzorczego w tej części. W zakresie pozostałych zakwestionowanych przez Wojewodę pozycji regulaminu skarżący zasadniczo nie neguje, że objęte nimi kwestie są uregulowane przepisami powszechnie obowiązującego prawa (w jednym przypadku prawa miejscowego). Prezentuje jednak błędny pogląd, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej może w tym względzie wprowadzić samodzielne, nawet identyczne w stosunku do tamtych przepisów zasady, które będą miały charakter lex specialis. Słusznie organ nadzoru podważył to stanowisko formułując trafne argumenty. Można dodatkowo zauważyć, że wydanie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, oczywiście wszystko w ramach ustawowych upoważnień. Ta nowa jakość nie może więc polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów wyższej rangi lub równorzędnych, ale właściwych dla danej materii. Tymczasem zakaz spożywania napojów alkoholowych w parkach przewiduje art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, posiadanie środków odurzających jest penalizowane w ustawie o przeciwdziałaniu narkomani, a zakaz palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci formułuje art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, które to przepisy wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, podobnie jak Kodeks wykroczeń w odniesieniu do postanowień punktu 10 lit. c, e i f regulaminu. W tym ostatnim przypadku skarżący co prawda słusznie dostrzega różnicę normatywną wynikającą z dodatkowej przesłanki zawartej w art. 50a § 1 Kodeksu wykroczeń, jednak wadliwość postanowienia regulaminu polega na braku wyjaśnienia, o jakie niebezpieczne przedmioty w nim chodzi, co w wymienionym przepisie kodeksowym zostało zdefiniowane. Jeżeli więc zgodnie z wyrażonymi przez skarżącego intencjami regulamin stanowi odrębną regulację to ów zapis staje się niejasny, gdyż w zależności od okoliczności, w tym i od sposobu użycia, większość przedmiotów może się okazać niebezpieczna. Adresat prawa miejscowego musi znać przynajmniej kryteria, według których oceniane będzie jego zachowanie. W omawianym przypadku nie byłoby wystarczające odwołanie się do powszechnie funkcjonujących przekonań czy intuicji. Z kolei o zakresie wprowadzania zwierząt na tereny przeznaczone na place zabaw dla dzieci organ stanowiący Miasta wypowiedział się w § 20 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta U., mający również walor prawa miejscowego. Jedynie względem postanowienia o zakazie przebywania osób nietrzeźwych rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało należycie uzasadnione, zwłaszcza w aspekcie sprzeczności z powołanym przez Wojewodę art. 32 Konstytucji. Wobec szerokiego wymiaru wadliwości przedmiotowego regulaminu Sąd nie uznał jednak potrzeby wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z tego powodu, uznając, że i to postanowienie nie odpowiada wymogom poprawnej legislacji. Jest ono całkowicie nieprecyzyjne, w związku z czym nie wiadomo, czy chodzi o nietrzeźwość wyrażoną zawartością alkoholu w organiźmie (por. art. 46 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ....), czy o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. W tym pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna. Zakwestionowana uchwała z pewnością jej nie stanowi. W sposób istotny omówiony punkt regulaminu narusza więc § 21 i 25 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które według § 143 rozporządzenia stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Nb. rozporządzenie to zostało naruszone również w aspekcie wcześniejszych wywodów dotyczących niedopuszczalnego wkraczania w materię uregulowana innymi aktami normatywnymi (§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia). O ile zamiarem organu samorządowego było dostarczenie użytkownikom parku dokładnej informacji o zasadach zachowania na jego terenie, to cel ten można uzyskać np. przez ustawienie stosownych tablic, na których będą zamieszczone zarówno prawidłowo ustalone przez organ zasady i tryb korzystania z parku (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), jak i treść zakazów (nakazów) wynikających z przepisów ustawowych i innych obowiązujących aktów normatywnych. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.