II SAB/Łd 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 roku w zakresie pkt 1 i 3 w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Spółka A z o.o. w Ł. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...]. skarżąca złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, doprecyzowany następnie pismem z dnia [...].Sprecyzowany wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył: - w pkt 1) wskazania daty, w jakiej został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku położonego w Ł., przy ul. A nr 2/4, działka 37/15 (obręb [...]); - w pkt 2) wskazania, jak zakończyło się postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem, w szczególności, w jakiej dacie została wydana stosowna decyzja i jakie było rozstrzygnięcie w niej zawarte; - w pkt 3) doręczenia kserokopii powyższej decyzji wraz z uzasadnieniem. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił odpowiedzi, w której zrealizował wniosek skarżącej jedynie w zakresie pkt 2) - informując o tym, iż decyzją nr [...] z dnia [...] (znak: [...]) udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku zakładu produkcyjnego z częścią biurowo-socjalną - Segment "B" oraz decyzją nr [...]z dnia [...] (znak: [...]) udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjnego z częścią biurowo-socjalną -Segmenty "A" i "C" - na nieruchomości przy ul. A nr 2/4 w Ł., stanowiącej działkę ewidencyjną nr 37/15 w obrębie ewidencyjnym [...]. W zakresie pkt 1) wniosku organ nie udzielił żadnej odpowiedzi, natomiast w zakresie pkt 3) wskazał na regulacje prawne (art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1409 i art. 73 oraz 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 267), które w przedmiotowym stanie faktycznym, zdaniem organu, uniemożliwiają doręczenie skarżącej wnioskowanych dokumentów. Wobec tego pismem z dnia 7 stycznia 2015r. skarżąca, wskazując na dyspozycje wynikające z ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępnie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782), powoływanej dalej jako u.d.i.p. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim nie została ona przez organ udzielona. Odpowiadając na powyższe wezwanie, organ odmówił udzielenia informacji, wskazując iż żądane informacje nie kwalifikują się do kategorii informacji publicznej. Skarżąca wyjaśniła, że złożony przez nią wniosek znajduje swoje umocowanie w przepisach u.d.i.p., w związku z czym organ obowiązany był do udzielenia przedmiotowych informacji i to zarówno w zakresie pkt. 1) jak i punktu 3) wniosku z dnia 8 grudnia 2014 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 3) lit. e) u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Ponadto przepis art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) stanowi, iż udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych. Z tego wynika, że informacja o dacie złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku mieści się w kategorii informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a organ jest w przedmiotowej sprawie organem zobowiązanym do jej udzielenia. Informacja o wpływie przedmiotowego wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku wynikać będzie z dokumentów urzędowych prowadzonych przez organ, a ponadto powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji o wydaniu pozwolenia na użytkowanie budynku. W zakresie punktu 3) wniosku z dnia [...] skarżąca podniosła, że odmowa organu udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku jest niezgodna z art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) u.d.i.p. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą, decyzja administracyjna jest niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Co więcej, ustawodawca przesądził, iż udostępnieniu podlega nie tylko treść, ale także i postać aktów administracyjnych. Odnosząc się do argumentacji organu, w której wskazuje on, że treść żądanej informacji nie ma charakteru publicznego, ze względu na fakt, iż w rozważanym przypadku inwestorem nie był podmiot publiczny, skarżąca wskazała, że jest to dla sprawy okoliczność irrelewantna. Decyzja administracyjna, mimo iż wydana w indywidualnej sprawie, traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych m.in. ustawą o ochronie danych osobowych. W konsekwencji, przekazanie zanonimizowanej kopii decyzji administracyjnej należy zakwalifikować jako udostępnienie żądanej informacji publicznej, chociażby decyzja taka zapadła w indywidualnej sprawie administracyjnej. Skarżąca wyjaśniła, że sprawa z jej wniosku mogła być załatwiona na jeden z dwóch sposobów - poprzez udostępnienie żądanych informacji lub poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast dotychczasowe działanie organu, nie wpisało się w żaden z powyższych sposobów. Tym samym, wobec nieprzekazania skarżącej przez organ przedmiotowych decyzji, po uprzednim dokonaniu ich anonimizacji oraz wobec braku udzielenia informacji w przedmiocie daty złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, złożenie skargi na bezczynność organu jest, w ocenie strony skarżącej, uzasadnione. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem złożonym dnia [...], sprecyzowanym pismem z dnia [...], a także o rozpoznanie niniejszej sprawy w postępowaniu uproszczonym, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że na wystosowane przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ ustosunkował się w piśmie z dnia 26 stycznia 2015r. wyjaśniając, że zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych, przy czym przepisy ustawy nie definiują pojęcia "sprawa publiczna". Natomiast ze zgromadzonego materiału nie wynika, by w rozważanym przypadku inwestorem był podmiot publiczny. Ponadto wskazano, że wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie jest oświadczeniem woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Dodatkowo, zdaniem organu, decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest wydawana wyłącznie wówczas, gdy żądana informacja kwalifikuje się do kategorii informacji publicznej, w innym razie właściwym sposobem załatwienia wniosku jest powiadomienie wnoszącego na piśmie, iż jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Wobec argumentacji zawartej w skardze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w korespondencji ze skarżącą dodając, że dla zastosowania przepisu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. kwestią pierwszoplanową jest ustalenie, czy informacja mająca stanowić przedmiot udostępnienia kwalifikuje się do kategorii informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., ergo czy jest ona informacją o sprawach publicznych. Dopiero ustalenie o charakterze pozytywnym pozwala na skuteczne odwołanie się do dalszej części ww. przepisu. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie jest uzasadniony pogląd, iż treść wszelkich aktów administracyjnych stanowi informację publiczną, niezależnie od przedmiotu postępowania, w którym akty te zostały wydane i podmiotu, którego dotyczą. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por.np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy nadzoru budowlanego, których zakres kompetencji regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (art. 80 i następne ustawy). Do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego należy m.in. prowadzenie postępowań i wydawanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że każda informacja odnosząca się do postępowania wszczętego i prowadzonego przez organ władzy publicznej w ramach sprawowanej przezeń kompetencji stanowi informację publiczną. Dotyczy to zarówno dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Decyzje administracyjne, określające prawa i obowiązki stron postępowania, jako stanowiące treść aktów administracyjnych stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Również dokument prywatny, wszczynający postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza rzecz jasna, że przez to nabiera cech dokumentu urzędowego. Brak tego przymiotu pozostaje wszakże bez wpływu na ocenę charakteru żądanej informacji, bowiem jak wyżej wspomniano, stanowi on element akt postępowania administracyjnego, które jako całość stanowią informację publiczną. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 537/14, w Warszawie z dnia 28 maja 2014r., sygn. akt II SAB/Wa i z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 10/14, w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014r., sygn. akt II SAB/Gd 66/14, w Lublinie z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Lu 661/13, w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt II SAB/Po 105/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.govpl) W rozpoznawanej sprawie zatem zarówno data złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, położonego w Ł., przy ul. A nr 2/4 jak i wydana w następstwie jego rozpoznania decyzja (decyzje) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Bez znaczenia pozostaje przy tym, podnoszona przez organ, okoliczność, że inwestor realizujący budowę nie był podmiotem publicznym. W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska status prawny strony postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ władzy publicznej nie ma bowiem żadnego znaczenia. W razie natomiast uznana, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas rozważyć należy wydanie decyzji w oparciu o treść art. 16 u.d.i.p., powołując się na ograniczenia, zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Skoro zatem żądanie strony skarżącej z dnia [...] obejmowało udostępnienie informacji publicznej, wskazując nadto formę jej udzielenia, obowiązkiem organu było udzielenie informacji, o ile organ był jej dysponentem oraz nie zachodziły okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej; odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej. Niezałatwienie zaś przez organ wniosku w zakresie żądania sformułowanego w punkcie 1 i 3 w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Z okoliczności sprawy nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do skarżącej skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100,-zł.), oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r.,, poz. 490) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17-zł.). IB