II SA/Lu 1003/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. M. Ś. – M. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków usługowo – handlowo – biurowych z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w L. . Postanowieniem z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa działając z upoważnienia Prezydenta [...] zawiesił na okres 9 miesięcy, licząc od dnia 28 maja 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r., postępowanie administracyjne wszczęte powyższym wnioskiem. Uzasadniając zawieszenie postępowania organ administracji wyjaśnił, że z dniem 31 grudnia 2003 r. przestał obowiązywać Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego LZM w L. . Uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] r., Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic P., Aleja [...], L. i R.. Uchwała obejmuje obszar działek nr [...], [...]. Obecnie trwają prace nad projektem planu. Zgodnie z przedstawionymi do wstępnych konsultacji społecznych wersjami koncepcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki, których dotyczy wniosek z dnia 27 maja 2014 r. położone są w obszarze oznaczonym 3ZP – tereny zieleni urządzonej, bez prawa zabudowy (wersja pierwsza) bądź w obszarze oznaczonym 1ZP/KP – tereny zieleni urządzonej/ tereny placów, bez prawa do zabudowy (wersja druga). Zatem planowana na działkach nr [...], [...] inwestycja jest sprzeczna z koncepcjami przyjmowanymi w projekcie planu. Z tego powodu zasadnym było zawieszenie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowania administracyjnego na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy zwłaszcza, że prace nad opracowywaniem planu rejonu ulic P., Aleja [...], L., R. są na tyle zaawansowane, iż zachodzi prawdopodobieństwo jego uchwalenia w okresie, na który zawieszono postępowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor żądając jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania ze względu na to, że wydane zostało z naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na dowolnym, w ramach uznania administracyjnego, rozstrzygnięciu oraz ustaleniu najdłuższego z dopuszczalnych terminu zawieszenia. Stan zaawansowania prac nad planem zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje zaś na to, aby do jego uchwalenia doszło w okresie zawieszenia postępowania. Ponadto w stosunku do działek objętych wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. prowadzone jest już postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, które do dnia 21 października 2014 r. zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] r. Zatem w przypadku nieuchwalenia do dnia 21 października 2014 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji zobowiązany będzie podjąć zawieszone postępowanie. Mając to na uwadze inwestor wniósł, na wypadek nie uwzględnienia żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania, o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zawieszenie postępowania do dnia 21 października 2014 r. Uzasadniając zarzuty inwestor zwrócił szczególną uwagę na to, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter fakultatywny i dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego. Organ I instancji nie wykazał zaś jakimi przesłankami kierował się zawieszając postępowanie. Zwłaszcza, że obecne zaawansowanie prac nad miejscowym polanem zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do przyjęcia, że w okresie zawieszenia jego projekt stanie się obowiązującym prawem. Ponadto obowiązujące dla terenu działek nr [...], [...] studium przewiduje, że położone będą w obszarze intensywnej urbanizacji. W poprzednio obowiązującym zaś dla terenów tych działek miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ich obszar przeznaczony był pod zabudowę. W ocenie inwestora w zaskarżonym postanowieniu organ administracji nie wyjaśnił przyczyn, dla których zawiesił postępowanie na maksymalny czas przewidziany w art. 62 ust 1. Tym samym inwestora potraktowano inaczej, niż inny podmiot znajdujący się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. W przypadku bowiem wniosku z dnia 21 stycznia 2014 r., który dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla tych samych działek co wniosek z dnia 27 maja 2014 r., postępowanie zawieszono do dnia 21 października 2014 r. Skoro więc w innym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy postępowanie zawieszono do dnia 21 października 2014 r., brak jest racjonalnych przesłanek faktycznych jak i prawnych do zawieszenia postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora do dnia 28 lutego 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] r. Kolegium w całości podzieliło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie zwróciło uwagę na to, że postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji zawiesił postępowanie zainicjowane wnioskiem D. D. – K.z na okres 9 miesięcy od dnia 21 stycznia 2014 r. do dnia 21 października 2014 . Kolegium postanowienie to utrzymało w mocy. Od rozstrzygnięcia Kolegium wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, gdzie sprawa prowadzona jest pod sygnaturą II SA/Lu 534/14. Postępowanie prowadzone na skutek wniosku D. D. – K. jest sprawą odrębną od zainicjowanej wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. Zasadnie zatem organ I instancji w obu sprawach wydał odrębne postanowienia o zawieszeniu postępowania wskazując różne daty upływu dziewięciomiesięcznego terminu, na który zawieszono postępowanie. Data upływu tego terminu zależy bowiem od daty wpływu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z tych powodów Kolegium za zasadne uznało utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. Ś. – M.. Zażądała uchylenia obu zaskarżonych postanowień. Zarzuciła, że wydane zostały z naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez dowolność rozstrzygnięć organów obu instancji i zawieszenie postępowania na najdłuższy przewidziany prawem termin w sytuacji, gdy wyłożony do publicznego wglądu aktualny projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. dla obszaru ulic P., Aleja [...], L., R. wraz z rysunkiem i prognozą oddziaływania na środowisko, a więc dla terenu objętego wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r., przewiduje zabudowę kubaturową, w tym usługową. Ponadto stan zaawansowania prac nad planem nie pozwala w żaden sposób przyjąć, że do jego uchwalenia dojdzie do dnia 21 października 2014 r. lub do dnia 28 lutego 2015 r. Postanowienie Kolegium narusza art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy istnieją wszelkie przesłanki do jego uchylenia bądź zmiany. Oba zaskarżone postanowienia wydane zostały zaś z naruszeniem art.7 K.p.a., art.77 §1 K.p.a. oraz art.107 §3 K.p.a. w zw. z art.2, 32 i 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i tym samym oparciu obu postanowień na niekompletnym materiale dowodowym. Tym samym ich wydanie nie zostało poparte analizą całości materiału dowodowego. Nie wyjaśniono bowiem dlaczego postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej zawieszono na czas dłuższy od tego, na który zawieszono postępowanie prowadzone na wniosek D. D. – K.. Postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art.140 K.p.a. w zw. z art.132 i 133 K.p.a. w zw. z art.art.8, 9, 10 i 11 K.p.a., art. 50§1 K.p.a., art.61 §4 K.p.a., art.89 §1 i 2 K.p.a. polegającym na uniemożliwieniu skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz uchyleniu się przez organ od przeprowadzenia rozprawy. Zarówno natomiast uzasadnienie postanowienia organu I instancji jak i II instancji nie spełnia wymogów przewidzianych unormowaniem art.107 §3 K.p.a. w zw. z art.7 i 11 K.p.a. W obu nie wskazano bowiem dowodów na których organ się oparł, a także nie wskazano przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenie tych przepisów jest też wynikiem nie wskazania w uzasadnieniach obu postanowień przesłanek, które zadecydowały o zawieszeniu postępowania na okres 9 miesięcy. W wywodach uzasadnienia skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz opracowania doktryny postępowania administracyjnego wyjaśniła zasadność powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę L. W. Inspektor N. B. w L. przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Oba zaskarżone postanowienia wydane zostały na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W myśl tego unormowania postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt. 2). Użycie zwrotu "można zawiesić" oznacza, że postanowienie mające za podstawę prawną art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania powinno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1354/10 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 941/13 – oba publikowane w CBOSA). Przewidziana przez ustawodawcę możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma za zadanie ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest zatem podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji w pełni zasadnie przyjęły, iż w sprawie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania. Rada Miasta L. uchwałą z dnia [...] r., Nr [...] przystąpiła do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ulic P., Aleja [...], L. i R., czyli obszaru w którym położne są działki nr [...], [...]. Z przedstawionych do konsultacji społecznych koncepcji zagospodarowania przestrzeni ulic P., Aleja [...], L. i R. wynika, że obszar działek objętych wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. przeznaczony został pod tereny zieleni urządzonej (oznaczenie ZP w wersji pierwszej koncepcji m.p.z.p. przedstawionej do konsultacji społecznych – k. 42) bądź pod tereny zieleni urządzonej/ tereny placów (oznaczenie ZP/KP w wersji drugiej koncepcji m.p.z.p. przedstawionej do konsultacji społecznych – k. 43). W obu przypadkach bez prawa zabudowy. Skarżąca domaga się natomiast ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach nr [...], [...] położonych w obrębie ulic P. i L.. Zatem zamierzone przez skarżącą przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami nowoopracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru działek nr [...], [...]. Żadna bowiem z poddanych konsultacjom społecznym wersji koncepcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. dla obszaru ulic P., Aleja [...], L., R. nie przewiduje, jak już wspomniano, możliwości zabudowy działek, których dotyczy wniosek skarżącej. Odnośnie okresu na jaki zawieszono postępowanie nalży wyjaśnić, że 9 miesięcy, o których mowa w art. 62 ust. 1, jest terminem maksymalnym, na jaki jest możliwe zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to zatem, że organ administracji może zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy. Zatem o naruszeniu unormowania art. 62 ust. 1 w przypadku określania czasu trwania zawieszenia można mówić jedynie, gdy organ na podstawie art. 62 ust. 1 zwiesi postępowanie na okres dłuższy od 9 miesięcy. W każdym innym przypadku organowi pozostawiono do swobodnego uznania to na jaki okres zawiesi postępowania. Swoboda ta nie oznacza jednak dowolności. Określając czas trwania zawieszenia organ musi brać pod uwagę stadium zaawansowania prac nad m.p.z.p., co też miało miejsce w przypadku obu zaskarżonych postanowień, jak wynika to z ich uzasadnień. Zwrócić należy uwagę na to, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy wszczęte wnioskiem skarżącej zostało zawieszone na taki sam okres jak postępowanie zainicjowane wnioskiem D. D. – K.. Nie można zatem przyjąć, aby organy zawieszając postępowanie na okres 9 miesięcy w jakikolwiek sposób dyskryminowały skarżącą. Natomiast fakt, iż postępowanie wszczęte wnioskiem D. D. – K. zawieszone zostało do dnia 21 października 2014 r. zaś postępowanie z wniosku skarżącej do dnia 28 lutego 2015 r. wynika z tego, iż czas zawieszenia postępowania liczy się od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. W szczególności natomiast podkreślić należy, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień jest przekonująca i uzasadniona poczynionymi przez organy prawidłowymi ustaleniami. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało skargę oddalić.