I OSK 3030/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 275/15 w sprawie ze skargi I.H., J.H., H.H. i K.H. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 275/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.H., J.H., H.H. i K.H.na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I.H., J.H., H.H. i K.H.od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...], w przedmiocie: 1) ustalenia odszkodowania w wysokości 69.555 zł za nieruchomość oznaczoną nr działki [...] o pow. 0,0837 ha położoną w obrębie K. m. Ł., która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Ł. na podstawie decyzji Starosty Ł. nr [...] z dnia [...]października 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znak: [...]oraz zmieniającą nr [...]z dnia [...] stycznia 2014r.; 2) zobowiązania Burmistrza Miasta Ł. do wypłaty wierzycielowi hipotecznemu - [...] S.A. Ł. odszkodowania określonego w pkt 1; - uchylił decyzję ww. Starosty Ł., w pkt 1 sentencji i w tym zakresie orzekł ustaleniu odszkodowania w wysokości 69.555 zł na rzecz J.H., I.H., K.H., H.H., za nieruchomość ozn. nr działki [...] o pow. 0,0837 ha, położoną w obrębie Kostka m. Ł., która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Ł., na podstawie decyzji Starosty Ł. nr [...]z dnia [...]października 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znak: [...]oraz zmieniającą nr [...]z dnia [...] stycznia 2014r. W pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Łódzki wskazał, że Starosta Ł. decyzją nr [...]z dnia [...]października 2013r., zmienioną decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2014r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie drogi ul. S. i B. w Ł. ze skrzyżowaniami, chodnikami, ścieżką pieszo-rowerową, zatokami parkingowymi, zjazdami i infrastrukturą techniczną tj. oświetleniem ulicznym, liniami kablowymi średniego i niskiego napięcia, siecią kanalizacji deszczowej wraz z przy-kanalikami, z wlotem do cieku, separatorem wód deszczowych, siecią kanalizacji sanitarnej tłoczonej i grawitacyjnej, siecią wodociągową i siecią kanalizacji teletechnicznej. W dniu [...]lutego 2014r. Starosta Ł. wszczął postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za działkę nr [...]o pow. 0,0837 ha, objętą ww. decyzją lokalizacyjną. W uzasadnieniu wskazano również, że wysokość odszkodowania za przedmiotowy grunt ustalona została przez organ I instancji na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W.S. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość spornej działki wyniosła 69.555 zł. Starosta Ł. zaznaczył, iż operat szacunkowy został wykonany w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...]powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Stosownie do treści księgi wieczystej KW [...] prawo własności pierwotnej działki posiadali J.H. i I.H. w 1/2 części - na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz K.H. i H.H. w 1/2 części - na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wojewoda Łódzki, powołując się na art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm., dalej jako "specustawa") – stwierdził, że podstawę ustalenia przez organ I instancji odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną stanowiła wartość rynkowa określona w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...]marca 2014r., przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W.S. (nr uprawnień [...]). Operat ten mógł w ocenie organu stanowić dowód w sprawie, bowiem został on sporządzony zgodnie z przepisami zawartymi w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Organ II instancji wskazał, że na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr XLIII/268/2005 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 30 czerwca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., fragment obszaru urbanistycznego K. w rejonie ulic P. – K. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005r., nr 274, poz. 2675). Zgodnie z jego zapisami działka nr [...], położona w Ł., w obrębie ewid. Kostka, znajduje się w strefie [...] (ulica przedłużenie B.) o przeznaczeniu - tereny dróg publicznych - ulica zbiorcza oraz zasadach i warunkach zagospodarowania - jezdnia szerokości 7 m. Według Wojewody, zastosowanie znalazł zatem przepis zawarty w § 36 ust. 4 w sprawie wyceny, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W opinii biegły dokonał analizy lokalnego rynku transakcjami dotyczącymi nieruchomości przejętych pod poszerzenie dróg lub pod drogi na terenie miasta Ł. Z zapisu w operacie wynika, iż na terenie miasta rynek nieruchomości tego rodzaju jest słabo rozwinięty. Ceny tych gruntów w centralnej części miasta kształtują się w przedziale 30,00 zł/m2 - 80 zł/m2. Do analizy przyjęto okres 2012 - 2014r. Organ odwoławczy wskazał następnie, że wartość nieruchomości określona została w przedstawionym operacie szacunkowym z dnia [...]marca 2014r. w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że do obliczeń biegły przyjął cztery nieruchomości tj.: działkę o pow. 1801 m2, położoną w obrębie [...], działkę o pow. 5082 m2, położoną w obrębie Ł., działkę o pow. 2931 m2, położoną w obrębie Ł. oraz działkę o pow. 968 m2, położoną w obrębie G. Wartość rynkową spornej działki biegły obliczył na kwotę 69.555 zł. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż w procesie wyceny wziął pod uwagę grunty przeznaczone pod drogę i skorygował uzyskaną cenę transakcyjną 1 m2 ze względu na cechy: otoczenie i funkcję terenów przyległych do nieruchomości. W ocenie organu II instancji, przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...]marca 2014r. wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny, a wytypowane cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej zostały dobrane prawidłowo. Odnosząc się natomiast do przedłożonego w postępowaniu odwoławczym, operatu szacunkowego z dnia [...]lipca 2014r., sporządzonego na zlecenie J.H. i K.H., organ II instancji wyjaśnił, że treść art. 130 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć jako zobowiązanie organu orzekającego do zlecenia sporządzenia opinii o wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania. W ocenie organu rozpatrującego sprawę był on obowiązany do powołania rzeczoznawcy i nie mógł korzystać z opinii rzeczoznawcy działającego w ramach zlecenia ze stronami postępowania. Opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego, bowiem stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a., to organ administracji, a nie strona, powołuje biegłego. Wojewoda Łódzki zaznaczył jednak, że powyższe nie oznacza, że przy ustaleniu odszkodowania organ nie powinien włączyć w poczet materiału dowodowego opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony postępowania. Analizując zatem operat szacunkowy z dnia [...]lipca 2014r. organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy G.P. prawidłowo powołała się w jego treści na aktualny dokument planistyczny, jednakże dalszą analizę i charakterystykę rynku oparła na innych założeniach, niż wynikające z tego dokumentu. Autorka operatu stwierdziła, iż w badanym czasie, na rynku obejmującym miasto Ł., zanotowano kilka transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod drogi publiczne, z reguły w peryferyjnych częściach miasta. Jednocześnie biegła ustaliła, że zanotowano dużą liczbę transakcji dotyczących gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym i usługowym. Rzeczoznawca uznała, iż na lokalnym rynku brak jest wystarczającej ilości transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod drogi i do dalszych obliczeń przyjęła do porównań transakcje nieruchomościami, położonymi w Ł. o przeznaczeniu - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda podkreślił, że w operacie szacunkowym z dnia [...]lipca 2014r. biegła nie podjęła próby rozszerzenia rynku, celem dokonania rzetelnej analizy rynku nieruchomościami drogowymi, co stanowiło poważne naruszenie zasad ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. Wojewoda wskazał również, że w orzecznictwie przyjęto zasadę, iż jeżeli strona uważa, iż sporządzony operat na zlecenie organu budzi wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.), w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Organ II instancji stwierdził również, że nie mają racji odwołujący się zarzucając organowi I instancji brak rokowań. Wraz z wejściem w życie specustawy nastąpiła bowiem istotna zmiana w sposobie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a dotychczasowe negocjacje cenowe zostały zastąpione wydawaniem decyzji administracyjnych, które skutkują przejściem - z mocy prawa - własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podkreślając, że ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje zagadnienia dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości w rozdziale 5 działu III, wyraźnie stanowiąc w art. 128 ust. 1, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczanej nieruchomości. Przytoczony przepis w pełni realizuje konstytucyjną zasadę możliwości orzekania o wywłaszczeniu jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Dalej Wojewoda wskazał na treść art. 134 ust. 1 i 2 art. 154 ust. 1 i 156 ust. 1 u.g.n., a następnie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie jedynym właściwym rynkiem nieruchomości, mogącym być przyjętym do porównań w wycenie działki nr [...]wobec faktu, iż na lokalnym rynku miały miejsce transakcje działkami drogowymi, jest rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogę, co też prawidłowo rzeczoznawca majątkowy uczynił. W podniesionej przez strony odwołujące kwestii nieruchomości zamiennej Wojewoda ponadto wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 131 ust. 1 u.g.n. z jednej strony osobie uprawnionej do odszkodowania nie przysługują roszczenia o nieruchomość zamienną, a nieruchomość taka nie może być przyznana tej osobie bez jej zgody, a z drugiej strony, że przyznanie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne. Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do sądu administracyjnego wnieśli I.H., J.H., H.H. oraz K.H., zarzucając: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą; 2. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek przyznania odszkodowania za wywłaszczenie w nieekwiwalentnej wysokości; 3. naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oderwaniu od obowiązków wynikających z przywołanego powyżej przepisu; 4. przyjęcie przez organ operatu szacunkowego niezgodnego ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, tj. pkt 5.1 i 5.2 Noty Interpretacyjnej Nr [...] (poz. 4.2.g) i pominięcie takich cech rynkowych jak: dostępność komunikacyjna, przeznaczenie, walory użytkowe, stan i sposób użytkowania; 5. naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego oraz nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy i nieskierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego; 6. naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie rokowań w niniejszej sprawie; 7. naruszenie art. 131 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania; 8. naruszenie art. 134, 150 i 151 u.g.n. przez błędne ustalenie wartości rynkowej nieruchomości położonej w Ł.u oznaczonej nr działki [...]o powierzchni 0,0837 ha; 9. naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z części peryferyjnych miasta Ł., podczas gdy należało przyjąć ceny transakcyjne gruntów przyległych w centralnej części miasta Ł.; 10. naruszenie § 56 ww. rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że sporządzony w sprawie operat spełnia wymogi wynikające z przepisów mimo jego braków mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 11. naruszenie art. 21 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymali słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie przepisu art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.2016.718, dalej jako p.p.s.a.) uznając, że nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja, odpowiada prawu i nie narusza przepisów prawa w stopniu opisanym w powołanych w skardze przepisach. Sąd I instancji dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazał, iż wobec faktu, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, materialnoprawne kwestie ustalania wysokości odszkodowania za tą nieruchomość są normowane w szczególności przez art. 12 ust. 5 i art. 18 specustawy. Zgodnie z ich brzmieniem wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art.18 ust.1). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się zaś odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art.12 ust.5). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości (art.134 ust.1 u.g.n.). Jego ustalenie następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust.2 u.g.n.). Wypłata odszkodowania, w związku z wygaśnięciem ustanowionego na nim ograniczonego prawa rzeczowego (hipoteki) dokonywana jest na rzecz wierzyciela hipotecznego (art. 18 ust. 1d specustawy). Sąd meriti wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostawała zarówno kwestia przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej, jej stanu w dacie wywłaszczenia jak i ustanowionej nań hipoteki umownej zwykłej. Sporna pozostawała kwestia prawidłowości sporządzonej przez biegłego wyceny przedmiotowej działki, a w konsekwencji wysokość ustalonego na jej podstawie odszkodowania. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, iż przepis art. 156 ust.1 u.g.n. wymaga jedynie by operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego (osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami zawodowymi). Biegłym jest natomiast tylko taki rzeczoznawca, który został powołany przez organ lub sąd. Nie oznacza to wszakże, że inny rzeczoznawca nie może sporządzić operatu w tej samej sprawie. Strona, która kwestionuje sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy może złożyć kontroperat, a oznacza to, że dowód ten nie może być przez organ pominięty. Innymi słowy celem kontroperatu jest wykazanie nieprawidłowości przy sporządzaniu operatu przez biegłego, przy czym samo sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu (art. 157 ust. 2 u.g.n.). Sąd, tak jak i organ administracji nie mają przy tym kompetencji aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego moc dowodową, o ile dokument ten spełnia wymogi formalne, tzn. pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie formy i metodologii jego sporządzania. Sąd meriti wskazał, że sporządzony na zlecenie skarżących operat szacunkowy, nie spełniał wymogów prawa. Sąd meriti wskazał, że na tle regulacji § 36 ust. 2 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) stwierdzić należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do interpretacji art. 36 ust. 4 rozporządzenia w związku z ust. 2 tego artykułu i podkreślił, że odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Sąd meriti ocenił, że przedłożony przez skarżących operat szacunkowy wskazywał, iż rzeczoznawca nie podjął w ogóle próby badania rynku regionalnego, analizę rynku lokalnego ograniczając wyłącznie do miasta Ł. i konkluzji o "słabo rozwiniętym" rynku transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, co w jego ocenie, uzasadniać ma dokonanie wyceny w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Sąd meriti podniósł, że pozostawało poza sporem, iż działka przejęta pod drogę była niezabudowana, nieogrodzona, niezadrzewiona. Zarówno w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (regulującym sposób zagospodarowania w dacie nabywania nieruchomości przez skarżących) jak i w planie obowiązującym obecnie przeznaczona jest pod drogę publiczną. Sąd I instancji wskazał, że tryb negocjacyjny w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy nie ma zastosowania. W rozpoznawanej sprawie podział dokonany został na wniosek zarządcy drogi w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, do której przepis art. 98 ust.3 u.g.n. nie ma zastosowania. Sąd Wojewódzki wskazał, że specyfika postępowania prowadzonego w trybie specustawy, w tym w szczególności przepisy obligujące organ do wydawania rozstrzygnięć (również odszkodowawczych) w określonych terminach, wykluczają możliwość prowadzenia uzgodnień w zakresie wysokości należnego odszkodowania (art.12 ust. 4b specustawy). Odesłanie z art. 12 ust. 5 specustawy zawężone zostało zresztą tylko do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Z treści tej regulacji wyraźnie wynika, że dotyczy ona ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, zatem nie obejmuje sytuacji zrzeczenia się prawa do odszkodowania, rokowań, czy też innych uzgodnień. Sąd Wojewódzki zważył, że przepis art. 131 u.g.n. nie daje z kolei właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości podstawy do zgłoszenia skutecznego roszczenia o przyznanie nieruchomości zamiennej, a regulacja, zawarta w art. 18 ust. 1d specustawy, obligująca do wypłaty odszkodowania podmiotom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe za ich wygaśnięcie, wykluczała możliwość przyznania nieruchomości zamiennej. Sąd meriti nie podzielił zarzutów skargi, związanych z naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 zd.2 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka. Art. 128 u.g.n. przewiduje, iż wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. Odszkodowanie jest więc immanentnym elementem instytucji wywłaszczenia, a ustalenie odszkodowania w wysokości wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości realizuje zasadę ekwiwalentności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.H. i na podstawie art. 173 p.p.s.a. zaskarżył w całości powyższy wyrok. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj. § 4 pkt. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejawiające się w bezpodstawnym uznaniu, że operat szacunkowy z dnia [...]marca 2014 roku sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W.S. został sporządzony w sposób odpowiadający prawu, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy posłużył się dla celów porównawczych transakcjami sprzedaży działek niepodobnych do działki numer [...], 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegające na oddaleniu skargi, w przypadku gdy organ II instancji stwierdził, że J.H., I.H., K.H. i H.H. powinni złożyć dowód przeciwny operatowi szacunkowemu (sporządzonemu na zlecenie organu) w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jako jedyny sposób podważenia stwierdzeń w nim zawartych, co w konsekwencji doprowadziło do bezkrytycznego i bezpodstawnego oparcia zaskarżonego wyroku na wycenie zawartej w w/w operacie, III. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oddalenie skargi, w przypadku zaniechania przez Organ II Instancji zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego, wobec sporządzenia dwóch rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów prawa materialnego, powołując się na art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w zakresie węższym, niż granice sprawy, poprzez zaniechanie zbadania zasadności zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 11 i 77 k.p.a. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu przez Sąd I Instancji należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie zarzutów naruszenia art. 7, 11 i 77 k.p.a. w konsekwencji uniemożliwiające jego merytoryczną ocenę w postępowaniu kasacyjnym. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy skarżący kasacyjnie wniósł na zasadzie art. 185 § 1 oraz 203 pkt. 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano szczegółowe argumenty na poparcie sformułowanych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.): 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod wskazany przepis prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem polegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzeć. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, art.11, art. 77 k.p.a. oraz art. 141§4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.11, art. 77, k.p.a., gdyż oddalono skargę, pomimo naruszenia przez organ powyższych przepisów. Przechodząc do oceny powyższych zarzutów zauważyć należy, iż zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz, czy przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zarzut ten jest niezasadny. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowo orzekł, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony i był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie uznał, iż organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie, bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o uchylenie decyzji obu instancji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Innymi słowy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji, tak podstawy faktycznej, jak i prawnej podjętego rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem Sąd I instancji jasno wskazał na podstawę prawną i faktyczną wydanego wyroku i skarżący w tym zakresie nie formułują zastrzeżeń. Wadliwość tej oceny bądź też zarzucana lakoniczność sporządzonego uzasadnienia nie usprawiedliwiają natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2192/15; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2291/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego sformułowania i wszystkie niezbędne elementy treści – zgodnie z przepisem art.141§4 p.p.s.a. pozwoliły na ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie podniósł również zarzut naruszenia. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w zakresie węższym, niż granice sprawy, poprzez zaniechanie zbadania zasadności zarzutów naruszenia art. 7, art.11 i art. 77 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że Sąd Wojewódzki odniósł do każdego zgłoszonego zarzutu w sposób dokładny, a wręcz drobiazgowy, przy tym uzasadnił wyczerpująco wszelkie prawne aspekty przedmiotowej sprawy, a w szczególności zasady prawidłowego ustalenia należnego odszkodowania. Stąd też tak sformułowane zarzuty nie są trafne. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że wśród tych zarzutów skarżący kasacyjne umieścili naruszenie § 4pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 u.g.n. przejawiające się w bezpodstawnym uznaniu zgodności z przepisami prawa operatu szacunkowego przygotowanego na zlecenie organu oraz naruszenie przepisu art. 145§1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., a także naruszenie art. 157 u.g.n. Tak sformułowane zarzuty są oczywiście błędnie sformułowane, bowiem zarówno ww. przepisy u.g.n., jak i rozporządzenia nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są bowiem normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak przeszkody w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, tyle tylko, że uznać należy, iż ww. zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut kasacyjny w postaci naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w/w przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, a jednocześnie nie stanowi przepisu prawa materialnego. Innymi słowy podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Tym samym zarzuty te należało uznać za bezzasadne, gdyż skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenia prawa, które nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia i przepisu art. 157 u.g.n., wskazać należy, że skoro przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę, to podstawowym dowodem w sprawie jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.), podobnie wiadomości specjalnych wymaga zakwestionowanie meritum takiej opinii w toku postępowania. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje bowiem rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenie). Powyższe nie oznacza, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego nie może zostać merytorycznie podważona w toku prowadzonego postępowania. Jeśli organ lub strona mają zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego, to mogą skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, do czego są uprawnieni na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n. Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest zatem skuteczny zarzut naruszenia art. 157 u.g.n., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji przedłożony przez rzeczoznawcę operat uznały za prawidłowy i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś strona nie zainicjowała postępowania, o którym mowa w powyższym przepisie. Skoro operat szacunkowy w zakresie wiadomości specjalnych – o czym była mowa powyżej – nie powinien być przedmiotem samodzielnej weryfikacji przez organy i sąd administracyjny, to zaakceptowanie przez organ jego treści merytorycznej – po uprzednim ustaleniu jego poprawności formalnej i logicznej, a jednocześnie przy bierności dowodowej strony postępowania – nie pozwala na postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym wyroku, który został szczegółowo, precyzyjnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami uzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.