VII SA/Wa 2482/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi P.S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących P. S. i J. S. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P. S. i J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiającej im zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...], do budynku mieszkalnego w O. przy ul. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny: P. S. i J. S. wystąpili w dniu [...] czerwca 2014 r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] do budynku mieszkalnego w O. przy ul. K.. Do wniosku załączyli 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwalającej na lokalizację ww. zjazdu indywidualnego, a także decyzję Burmistrza O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Wojewoda [...] odmówił P. S. oraz J.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] w O. przy ul. K.. Od powyższej decyzji P. S. i J. S. złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiając swoją ocenę sprawy organ wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył taki wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przywołał przy tym art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego zaznaczając w ten sposób, że do wniosku należało dołączyć ww. oświadczenie oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż taka decyzja nie została przez inwestora przedstawiona (pomimo obowiązku), natomiast decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu wydana w oparciu o przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie zastępuje tej pierwszej. Także decyzja wydana przez Burmistrza O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzająca w całości postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżących w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowego zjazdu indywidualnego nie zastępuje wymaganej przepisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego prawidłowo, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie dostosowania projektu budowlanego do zakresu wniosku, w taki sposób, aby obejmował on jedynie roboty budowlane zaprojektowane w pasie drogi krajowej nr [...] oraz dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zw. z brakiem miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wobec bezskutecznego upływu terminu należało odmówić P.S. i J. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia, stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu i decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane są na podstawie odrębnych przepisów - art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 260) i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a ich wydanie uzależnione jest od spełnienia różnych wymagań. Ponadto podkreślił, ze żaden przepis nie wskazuje, aby decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu zastępowała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. P. S. i J. . w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naruszenie art. 8, art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady szybkości i prostoty postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Jak wskazuje ust. 3 przywołanego przepisu, lokalizacja zjazdu nie może być odmienna niż określona w ust. 1. Podnieśli, że wykonanie zjazdu następuje w wyniku wydania decyzji przez właściwego zarządcę drogi, co zostało potwierdzone przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wyrazili pogląd, iż w przypadku uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację zjazdu, decyzja o warunkach zabudowy nie jest konieczna, gdyż warunki zabudowy są w istocie ustaleniem lokalizacji. Podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna stanowić załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę, w odróżnieniu od decyzji lokalizacyjnej wydawanej przez zarządcę drogi, która jest niezbędnym załącznikiem wniosku o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w tej sprawę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do budynku mieszkalnego w O. przy ul. K.. Należy przypomnieć, iż skarżący wystąpili o pozwolenie na budowę zjazdu indywidulanego i do wniosku załączyli między innymi, decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwalającej na lokalizację wspomnianego wcześniej zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], a także decyzję Burmistrza O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Mimo to postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] wezwał skarżących do uzupełnienia i poprawienia projektu przez m.in. dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. zamierzenia budowlanego w zw. z brakiem miejscowego planu zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu wadliwie organ stwierdził, iż z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy wniosek był niekompletny. Należało bowiem, wobec charakteru inwestycji, wziąć pod uwagę art. 29 ustawy o drogach publicznych i ustalić, czy do wniosku załączono decyzję, o której mowa w tym artykule. W sytuacji ustalenia zaś, iż inwestor legitymuje się taką decyzją wydaną przez zarządcę drogi, za zbędne należało uznać wymaganie od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Sąd Wojewódzki orzekając w niniejszej sprawie, podzielił w całości pogląd jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2009 r. o sygn. akt. II OSK 1722/07, wskazując, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy, co potwierdza ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. We wskazanym wyroku Sąd Naczelny zwrócił uwagę na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagają dla danej inwestycji ustalenia warunków zabudowy, a stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bez ustalenia warunków zabudowy nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał na konieczność rozważenia w kontekście powyższych przepisów, czy mają one zastosowanie także w sprawie budowy zjazdu z drogi publicznej, którego lokalizacja jest ustalana w drodze decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził w konsekwencji, że "Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji". Taki sam pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 915/11, a także w wyrokach- WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 768/11; WSA w Szczecinie z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 627/14. Reasumując, za nieuzasadnione stanem faktycznym i prawnym sprawy, Sąd uznał stanowiska organów orzekających, przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Błędne było stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana również w przypadku inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej. Organy stwierdziły, iż decyzji o warunkach zabudowy dla tego rodzaju inwestycji nie zastępuje decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, nie widząc, że choć rozstrzygnięcia te zapadają w oparciu o inne regulacje prawne, to stanowią o tym samym, gdyż warunki zabudowy są w istocie także ustaleniem lokalizacji. Nie dostrzegając w konsekwencji również i tego, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie ustalania warunków zabudowy. Z tych też przyczyn, Sąd nie podzielił oceny organów dokonanej w sprawie, a mającej uzasadniać odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego. Powód przywołany przez organy (brak decyzji o warunkach zabudowy) nie stanowił o niekompletności wniosku inicjujących postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Rozpatrując ponownie wniosek P.S. i J. S. o pozwolenie na budowę zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] na działkę przy ul. K. w O., organ I instancji powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.