II OSK 915/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1297/10 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz S. D. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1297/10 oddalił skargę S. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. wyraził zgodę na wykonanie przez S. D. zjazdu z drogi krajowej nr [...] do budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w Zabierzowie. Jednakże w dniu [...] lutego 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wniósł do organu nadzoru budowlanego o nakazanie rozbiórki zjazdu wykonanego do działki nr [...] niezgodnie z ww. decyzją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego -ziemskiego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. zobowiązał S. D. i K. D. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz do przedłożenia stosownych dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późń. zm.). Następnie w dniu [...] maja 2010 r. PINB wydał decyzję nakazującą S. i K. D. rozbiórkę zjazdu do działki nr [...] w Zabierzowie z drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że pomimo upływu wyznaczonego terminu, zobowiązani nie dostarczyli wymaganych dokumentów, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania S. D., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał rozbiórkę ww. wjazdu jedynie S. D. Merytoryczne uzasadnienie decyzji pozostało bez zmian. W dniu [...] września 2010 r. S. D. skierował na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który oddalił skargę. Sąd stwierdził, że analizowana sprawa dotyczy rodzaju sytuacji, w których przepisy Prawa budowlanego zakładają pewien automatyzm i pozbawiają organy prowadzące postępowanie luzu decyzyjnego. Artykuł 48 ust. 3 tej ustawy przewiduje bowiem, że w ramach tzw. postępowania legalizacyjnego organ może nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych dokumentów. Wydanie takiego postanowienia otwiera termin do przedłożenia wymaganych dokumentów, a zgodnie z art. 48 ust. 4 niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku powoduje, że "stosuje się ust. 1" o nakazie rozbiórki. Z regulacji tej wynika więc, że w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3, organ prowadzący postępowanie nie ma alternatywy dla wydania nakazu rozbiórki. W omawianej sprawie S. D. i K. D. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. zostali zobowiązani do wstrzymania robót budowlanych przy wykonaniu zjazdu i do przedłożenia szeregu dokumentów. Postanowienie to było prawidłowe, skoro jest w sprawie bezsporne, że zjazd z drogi krajowej był wykonywany bez pozwolenia na budowę. Błąd dotyczył tylko tego, że powyższe postanowienie skierowano do obojga państwa D., ale błąd ten został naprawiony. Skoro S. D. nie dostarczył wymaganych dokumentów, organy nadzoru budowlanego nie mogły postąpić inaczej: mogły tylko wydać decyzję o rozbiórce spornego zjazdu i decyzja ta nie narusza prawa. Zarzuty skarżącego są bezpodstawne. Zjazd drogowy jest obiektem podlegającym prawu budowlanemu, a więc organy nadzoru budowlanego były właściwe do załatwienia sprawy. Zmiana decyzji przez organ II instancji dotyczyła tylko ograniczenia adresata do jednej osoby, a więc w niczym nie naruszyła zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę od powyższego wyroku złożył S. D., zarzucając: - naruszenie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej może być wykazana tylko w oparciu o ostateczną decyzję o ustaleniach warunków zabudowy bądź o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszeniu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 127), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego sformułowania treści postanowienia wydanego przez organ administracji w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie miał podstaw do żądania od inwestora zaświadczenia o zgodności zjazdu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego, jedynym dokumentem wymaganym dla ustalenia, że w danym miejscu możliwe jest wykonanie zjazdu z drogi krajowej, jest decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu, wydana na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Jeżeli dla budowy obiektu drogowego, jakim jest zjazd, nie jest wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu nie powoduje automatycznego uchylenia decyzji lokalizacyjnych zarządcy drogi, których ustalenia są inne niż zapisy tego planu, zażądanie od inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bądź zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie wezwanie go do przedłożenia decyzji pozwolenia na lokalizację zjazdu, było - w ocenie skarżącego - bezzasadne. Skoro inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a prawo do lokalizacji zjazdu mogło wynikać z innych dokumentów niż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, nie może on ponosić negatywnych konsekwencji nieprzedłożenia tych dokumentów organowi nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem zarzuty podniesione w stosunku do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są trafne. Uzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego sformułowania treści postanowienia wydanego przez organ administracji w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do sądów. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie jest możliwa, jeżeli uzasadnienie zawiera wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia nieodwołujące się do wykładni konkretnych przepisów czy też ustaleń organów orzekających w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego -Ziemskiego w Krakowie zobowiązał S. D. i K. D. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i do przedłożenia stosownych dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności zjazdu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku - z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec niewykonania tego obowiązku PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę zjazdu do działki nr [...] w Zabierzowie z drogi krajowej nr [...]. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji o rozbiórce, był obowiązany ustalić, czy nałożony obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności zjazdu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jest uzasadniony w świetle art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie zjazdu. Należy bowiem mieć na uwadze, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, jak i w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, chodzi o ustalenie lokalizacji w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że wydanie przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, decyzji zezwalającej na budowę zjazdu oznacza, że na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba ubiegać się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt. II OSK 1722/07 (ONSA i wsa 2010/3/49). Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zatem decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Ewentualna decyzja odmowna w sprawie lokalizacji zjazdu musi być jednak w każdym przypadku uzasadniona potrzebami przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w szczególności w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.; - por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09 oraz z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11). Skoro określenie parametrów technicznych lokalizacji zjazdu jest determinowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz warunkami technicznymi, wymóg ustalania dodatkowo w drodze odrębnej decyzji warunków zabudowy tego zjazdu prowadziłoby w istocie do konieczności przeniesienia do tej decyzji ustaleń zwartych w zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Co do zasady ustalenie warunków zabudowy wymagane jest wówczas, gdy dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (lub użytkowania obiektu). Budowa zjazdu stanowi jedynie jeden z elementów zmiany zagospodarowania danego terenu wywołanej realizacją planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Przesądzenie zatem o warunkach zabudowy tego przedsięwzięcia czyni zbędnym ustalanie warunków zabudowy zjazdu mającego jedynie zapewnić dojazd do działki, na której jest ono realizowane. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycji, polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej, może być wykazana tylko w oparciu o ostateczną decyzję o ustaleniach warunków zabudowy bądź o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem podstawę do nałożenia obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności zjazdu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku jego braku - z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowił art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie ust. 2 tego artykułu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.