I OSK 2775/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2056/14 w sprawie ze skargi R.G. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. odrzuca skargę kasacyjną R. G.; 2. oddala skargę kasacyjną M. G. Wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2056/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] , nie wyrażając zgody na wpisanie lokalu nr [...] przy ul. [...] do rejestru lokali socjalnych oraz nie wyrażając zgody na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu wspomnianego lokalu jako lokalu socjalnego na rzecz Państwa R. i M. G. oraz małoletniego M. G. reprezentowanego przez R. i M. G. Od powyższej uchwały R. i M. G. wnieśli, pismem z dnia [...] lipca 2014 r., odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], żądając jej uchylenia i wpisania lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] do rejestru lokali socjalnych oraz wyrażenie zgody na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu jako lokalu socjalnego. Na skutek rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. W ocenie organu, odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione od innej formy działania organów administracji publicznej, a więc w sytuacji, gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. Wskazywano przy tym, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym szeroko prezentowany jest pogląd, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie decyzji. Elementem kwalifikującym dane działanie jako decyzję administracyjną jest cel tego działania, którym musi być załatwienie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego lub zakończenie postępowania w tej sprawie, czyli zastosowanie normy prawa administracyjnego albo procesowego. Decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. W związku z tym uznano, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] nie jest decyzją administracyjną, ponieważ brak jest wynikającej z prawa materialnego podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Kwestie związane z zasadami gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały m.in. w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 – powoływanej dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów). Zgodnie z art. 1 ustawa ta reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W tym świetle uznano, że kwestie związane z najmem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny, a zatem nie są one rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. zostało zaskarżone przez R. i M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżących, uchwała Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2014 r. mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, bowiem w myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił zaskarżonym wyrokiem skargę wskazując, że Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. nie wyraził zgody na wpisanie lokalu nr [...] przy ul. [...] do rejestru lokali socjalnych i nie wyraził zgody na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu tego lokalu, jako lokalu socjalnego. W ocenie Sądu I instancji, załatwienie wniosku o przekwalifikowanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy na lokal socjalny nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 9/09, Lex nr 494495, Wspólnota 2009/22/29). Podkreślano przy tym, że przekształcenie lokali w lokale socjalne nie mieści się w przedmiocie działalności organów gmin jako organów administracji publicznej. Sprawy takie nie są regulowane w drodze decyzji administracyjnych, albowiem wszelkie sprawy związane z gminnym zasobem nieruchomości mieszczą się w granicach dominium gmin, nie zaś imperium. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie przyjmuje, że skarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem [...] nie jest decyzją administracyjną, gdyż brak jest podstaw prawnych wynikających z prawa materialnego do wydania w tym przedmiocie decyzji. Jeśli zatem sprawa nie była załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, to brak jest przedmiotu zaskarżenia i odwołanie jest niedopuszczalne. Skargą kasacyjną z dnia [...] lipca 2015 r. R. G. i M.G., zaskarżyli wyrok Sądu I instancji z dnia 19 maja 2015 r. w całości zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesione przez skarżących odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a następnie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest sprawą, której przedmiot należy do właściwości sądu administracyjnego. W świetle powyższego, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, na podstawie art. 188 ustawy procesowej. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że przydzielony skarżącym lokal przy ul. [...] m. [...] nie odpowiada wymogom określonym w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, ponieważ nie nadaje się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny. Wskazywano również, że w zajmowanym od kilkunastu już lat lokalu przy ul. [...] m. [...] skarżący dokonali napraw i modernizacji lokalu na łączną kwotę ok. [...] zł biorąc na ten cel pożyczki, które do dziś spłacają. Poza tym przeprowadzka wiąże się z dużymi uciążliwościami związanymi ze zmianą szkoły i przychodni lekarskiej chorego syna M. Pozostawienie skarżących w zajmowanym przez kilkanaście lat lokalu będzie zaś zgodne z interesem społecznym, jak i słusznym interesem obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz z zasadami współżycia społecznego. Poza powyższym argumentowano, że w sprawie decyzji podejmowanych w zakresie przekwalifikowania lokali zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że z mieszkaniowego zasobu gminy wydziela się część pomieszczeń, które zostaną przeznaczone na wynajem jako lokale socjalne. Powyższa czynność według niektórych przedstawicieli doktryny jest dokonywana w drodze uchwały rady gminy, w której należy wskazać konkretne wydzielone mieszkania. Według innych, uchwała taka nie jest potrzebna, ponieważ nie wskazano jej wprost w tym kontekście w ustawie. Wydzielenie powinno natomiast zostać podjęte bezpośrednio przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). To ostatnie stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyroku NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 465/09. Wskazywano również, że bardziej zróżnicowana w orzecznictwie i doktrynie ocena dotyczy zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W tym przypadku podzielono jednak te stanowiska doktryny, zgodnie z którymi tego rodzaju uchwała należy do kategorii przepisów powszechnie obowiązujących, wywołuje konsekwencje dla różnych stron i w związku z powyższym podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (M. J. Nowak. Gospodarka mieszkaniowa gminy, [...] 2014 r., s. 71 i nast.). W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przypomniano argumentację zawartą w skardze do Sądu I instancji podając, że zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] mieści się w katalogu aktów i czynności objętych kognicją sądu administracyjnego, ponieważ w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W treści art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów ustawodawca określił zaś kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego, w tym najmu lokalu socjalnego z zasobu gminy, a takimi osobami są osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy i posiadające niskie dochody. Odnośnie zaś do zasad oraz trybu wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym sposobu postępowania przy rozpatrywaniu i załatwianiu wniosków o najem lokali, ustawodawca w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, powierzył te kwestie radzie gminy. Z kolei według § 4 pkt 1 uchwały [...][...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] ([...]), stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nie nadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej powoływano okoliczności faktyczne przemawiające - w ocenie skarżących - za pozytywnym załatwieniem ich sprawy. Wskazywano również, że należy ona do spraw z zakresu kontroli administracji publicznej, o których mowa w art. 1 p.p.s.a., ponieważ została wywołana skargą na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Dodano, że interes prawny i uprawnienia skarżących zostały ewidentnie naruszone w związku z czynnościami, bezczynnością i zarządzeniami z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed merytorycznym odniesieniem się do treści zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że skarga do Sądu I instancji z dnia [...] października 2014 r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania została złożona przez R. G. i M. G. Stosownym pełnomocnictwem procesowym z dnia [...] maja 2017 r. M. G. upoważnił radcę prawnego J. K. do działania w jego imieniu w niniejszej sprawie. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę, pełnomocnik ten wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. (karta nr 28 akt sądowych) wniósł o sporządzenie i doręczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2056/14 wyłącznie w imieniu M.G. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo do reprezentowania R. G. zostało złożone do akt sprawy przez radcę prawnego – na żądanie Sądu – dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r. W tym świetle należy przyjąć, że wspomniany wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku z dnia 20 maja 2015 r. został złożony jedynie w imieniu M.G. W sprawach zaś, w których skargę oddalono, można przyjąć, że zostały spełnione wstępne przesłanki do powstania możliwości wniesienia skargi kasacyjnej jedynie w sytuacji, gdy strona zażądała w terminie siedmiu dni sporządzenia i doręczenia jej orzeczenia wraz z uzasadnieniem. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem o sporządzenie i doręczenie jej wyroku wraz z uzasadnieniem, a zatem nie rozpoczął nawet biegu trzydziestodniowy termin do wniesienia przez nią skargi kasacyjnej. Tym samym nie mogła ona zostać skutecznie wniesiona. Innymi słowy, brak uzasadnienia wyroku stanowi "inną przyczynę", o której mowa w art. 178 p.p.s.a., oznaczającą niedopuszczalność skargi kasacyjnej, uzasadniającą jej odrzucenie. Ten sam skutek rodzić będzie niewystąpienie z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku lub złożenie takiego wniosku po terminie przewidzianym w art. 141 § 2 p.p.s.a., powodujące odmowę sporządzenia uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z dnia z dnia 30 października 2012 r. II GZ 373/12 - LEX nr 1240641 oraz J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Środki odwoławcze. Skarga kasacyjna [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2015 r., s. 698.). Z wyżej wymienionych powodów skarga kasacyjna R. G. podlegała odrzuceniu. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu M. G. należy w pierwszej kolejności wskazać, że postępowanie uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter sformalizowany i normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Oznacza to, że sformułowanie "załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji" dotyczy jedynie sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie określonej sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Innymi słowy, decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą, albowiem wydaną bez podstawy prawnej. Załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji w formie decyzji administracyjnej niesie ze sobą także określone konsekwencje związane z możliwością skutecznego inicjowania postępowania odwoławczego. W świetle art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje bowiem wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że strona może skorzystać z tego środka prawnego jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania jest przy tym zobowiązany do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma powinna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz powinien w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zatem zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym świetle należy oceniać postępowanie organu odwoławczego zaaprobowane w niniejszej sprawie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. podjął bowiem uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] , nie wyrażając zgody na wpisanie lokalu nr [...] przy ul. [...] do rejestru lokali socjalnych oraz nie wyrażając zgody na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu wspomnianego lokalu jako lokalu socjalnego na rzecz skarżących. Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, a zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. tylko wówczas przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Jedynie zaś w przypadku wydania decyzji administracyjnej znajdującej określoną podstawę w normach prawa materialnego można mówić o prawie strony do złożenia odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju okoliczność nie występowała zaś na gruncie rozpatrywanej sprawy, co zostało właściwie stwierdzone przez organ odwoławczy i słusznie zaaprobowane w zaskarżonym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że jedynie ta okoliczność znajdowała się w obszarze merytorycznej oceny dokonanej w ramach niniejszego postępowania kasacyjnego. Poza tym zakresem znajduje się - podnoszona w ramach zarzutów kasacyjnych - ewentualność skorzystania przez skarżących z trybu przewidzianego na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a także objęcie tego typu uchwał jednostek samorządowych kognicją sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarżący nie skorzystali bowiem ze szczególnego trybu przewidzianego w ustawie samorządowej, ale wnieśli niedopuszczalne na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie, co musiało skutkować wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Ewentualna ocena prawna w zakresie dopuszczalności sądowej kontroli tego typu uchwał dokonywanej przez sądy administracyjne byłaby uprawniona w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W sytuacji jednak kontroli postanowienia o niedopuszczalności odwołania jedynie ta kwestia znajduje się w obszarze merytorycznego zainteresowania sądów administracyjnych. W tym świetle za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który nie był w sprawie stosowany. Z uwagi na wszystkie wspomniane okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 178 p.p.s.a. w związku z art. 180 p.p.s.a. odrzucił w punkcie pierwszym sentencji wyroku skargę kasacyjną R. G. oraz działając na podstawie art. 184 oddalił w punkcie drugim sentencji wyroku skargę kasacyjną M.G.