I SA/Wa 301/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Gminy w G. przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone we wsi K., stanowiące byłą własność J. i W. małżonków C. Pismem z dnia [...] r. B. D. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła B. D. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że wnioskodawczyni jest następczynią prawną J. i W. małżonków C. Minister wskazał, że podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] r. był przepis art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140, dalej jako "ustawa z 27 października 1977 r."). Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przyjęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika mogło być przejęte na rzecz Państwa. Powyższy przepis wprowadza zatem konieczność uprzedniego łącznego spełnienia dwóch warunków: złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego przez rolnika oraz brak było następców albo też następca nie spełniał warunków do przejęcia tego gospodarstwa. Ponadto w przypadku woli przekazania Państwo gospodarstwa rolnego objętego współwłasnością ustawową koniecznym było uzyskanie zgody współmałżonka. W ocenie Ministra dokumentacja archiwalna jaką dysponował Naczelnik Gminy w G. w dacie wydania kontrolowanej decyzji wykazywała, że właścicielami przekazanego gospodarstwa byli J. i W. C., co wynika z atu własności ziemi z dnia [...] r. Organ wskazał, że do wszczęcia postępowania w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego wystarczającym był wniosek J. C. z dnia [...] r. Brak podpisu małżonki J. C. na wniosku nie oznacza jednocześnie, że nie wyraziła ona zgody na przekazanie gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy nie przewidywały bowiem konieczności zachowania konkretnej formy dla wyrażenia takiej zgody. Oznacza to, że zgodnie z kodeksem cywilnym taka zgoda mogła być wyrażona w każdej formie wyrażającej wolę W. C. W ocenie Ministra przejawem wyrażenia zgody przez W. C. był fakt braku zaskarżenia doręczonej jej decyzji o przejęciu na rzecz Państwa należącego do niej i jej małżonka gospodarstwa rolnego za rentę. Jednocześnie, w ocenie organu, fakt nieprzedstawienia przez wnioskodawczynię dokumentu potwierdzającego spełnienie przez nią kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego prowadzi do wniosku, że nie spełniała ona warunków do uznania ją za następcę rolnika w świetle art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni Minister stwierdził, że są one bezzasadne, albowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się stosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych )Dz. U. z 1975 r., Nr 31, poz. 215 ze zm.). Jednocześnie Minister zauważył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest postępowaniem mającym na celu gromadzenia materiału dowodowego mogącego stanowić podstawę do wydania kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji, a jedynie ocenę materiału już zgromadzonego i stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. wniosła B. D. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ podejmujący decyzję o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za emeryturę dokonał wszechstronnego rozpoznania sprawy i ustalenia czy J. i W. C. posiadali następcę, który spełniał kwalifikacje do przejęcia gospodarstwa, art. 14 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie obowiązywał wymóg formy pisemnej do czynności podejmowanych w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 44 ustawy z dnia 27 października 1977 r. poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu i przyjęcie, że zgoda małżonka na przejęcie gospodarstwa rolnego może być dorozumiana, art. 59 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że do warunków jakie powinien spełniać następca rolnika ma zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. oraz art. 12 Konstytucji PRL w zw. z art. 21 obecnie obowiązującej Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej złożył akt notarialny potwierdzający kwalifikacje skarżącej do prowadzenia gospodarstwa rolnego wskazując jednocześnie, że akt ten znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Słuszne zarzuty skargi sprowadzały się do obrazy prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do zarzutów prawnomaterialnych, to podnieść należy, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz.140), w szczególności jej przepisu art. 45 - przekazując gospodarstwo rolne, w zamian za świadczenie o charakterze rentowym, rolnik winien je przekazać przede wszystkim następcy. Dopiero, gdy taka sytuacja była niemożliwa, upoważniało to organ administracji do wydania decyzji na wniosek właściciela gospodarstwa o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 231/10). Innymi słowy zgodnie z brzmieniem ww. przepisu – w razie braku następców prawnych lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Również ze wstępu do tejże ustawy wynika, że wprowadzenie systemu zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin miało m.in. na celu zaopatrzenie ich na starość oraz wypadek inwalidztwa, wobec czego ustawa ta nie miała na celu przejęcia gruntów rolnych na własność Państwa, a chodziło o zagwarantowanie źródła utrzymania tym rolnikom, którzy ze względu na wiek lub stan zdrowia nie mogli samodzielnie gospodarować.( por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1981 r. sygn. akt SA 755/80 ONSA 1981/1/4; wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 231/10 lex 19/2015). Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej i badając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, co okazało się być bezsporne, że Naczelnik Gminy w G. prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] r. nie badał kwestii, do której zobligowany został przepisem art 45 omawianej ustawy, a mianowicie – istnienia następcy rolnika. Podnieść należy, że przy stwierdzeniu istnienia następcy – organ badania w tym zakresie zaniechał – należało przejść, zgodnie z ww. ustawą, do badania czy spełniają oni warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego, bądź czy odmówili jego przejęcia. Podkreślić warto, że nawet z wniosku złożonego przez ojca skarżącej nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że rodzice skarżącej nie posiadali następców prawnych – co zresztą nie odpowiadało stanowi faktycznemu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy podał w uzasadnieniu, że skarżąca jest następczynią prawną J. i W. małżonków C., nadto w toku postępowania do akt administracyjnych sprawy wpłynął akt notarialny z dnia [...] r. Repetorium Nr [...], z treści którego wynikało, że skarżąca co najmniej w dacie [...] r. (zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G. nr [...]) posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Dodać przy tym należy, że z kolei w dacie wydania kwestionowanej decyzji istniała prawna możliwość wykazania przez następcę posiadania jedynie kwalifikacji rolniczych praktycznych (§3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, który w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1982 r. sygn. akt III CZP 30/82, OSNC 1983/1/3 ma zastosowanie do badania kwalifikacji rolniczych i ulegał kilkakrotnie zmianie) Okoliczność posiadania przez skarżącą wraz z mężem innego gospodarstwa rolnego w pobliskiej miejscowości, o powierzchni [...] ha, miała przy tym o tyle jeszcze znaczenie, że skarżąca mogła dokonać wyboru pomiędzy gospodarstwami (własnym i rodziców), bądź zdecydować o odmowie przejęcia gospodarstwa rodziców - organ administracji pozbawił jej tej możliwości. Podkreślić należy, że nie od woli rolnika zależało czy gospodarstwo przejmie jego następca czy Państwo ale od wypełnienia warunków wskazanych przez ustawodawcę w przepisach omawianej ustawy. Przepis art 45 ustawy miał na celu ochronę interesów następcy rolnika, pominięcie którego w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. ocenić należy jako rażące naruszenie przepisu prawa materialnego - art.45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Sąd dostrzega również, że w toku postępowania prowadzonego przed Naczelnikiem Gminy naruszone zostały zasady procedury administracyjnej co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu oczywiste jest naruszenie przepisów art.7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności , które miałyby na celu wyjaśnienie i ustalenie wyczerpującego stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania nadzorczego organy administracji winny dostrzec powyżej opisane, oczywiste naruszenia zarówno przepisu prawa materialnego, jak też zasad procedury administracyjnej. Sąd zgadza się ze stwierdzeniem organu nadzoru, że nie ma on możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie w jakim czynił to organ I instancji w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji o stwierdzenie nieważności, której wniesiono, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Innymi słowy orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygnąć o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Minister winien wydać decyzję w postępowaniu nadzorczym w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej. Fakt wezwania skarżącej do przedstawienia dowodu na posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, zapewne miał prowadzić do wykazania , że choć istniał następca rolnika to jednak nie spełniał warunku posiadania kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organ nadzorczy nie wziął jednak pod uwagę, że skarżąca wykazała posiadanie kwalifikacji. Z uwagi na zupełne pominięcie w ustaleniach Naczelnika Gminy okoliczności istnienia następcy, kwestia posiadanych kwalifikacji (wobec złożenia aktu notarialnego przywołującego zaświadczenie, z którego wynika ich posiadanie) miała podobnie jak brak podpisu pod wnioskiem matki skarżącej drugorzędne znaczenie. Przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastosuje powyższą ocenę i wyda orzeczenie odpowiadające prawu. Wobec powyższych naruszeń Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art.145par.1 pkt 1litera a i c p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). | | |