I OSK 2302/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 369/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 369/13 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Burmistrz K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] oraz nr [...],[...] Obręb [...], w wyniku którego powstały następujące działki gruntu: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Jednocześnie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia orzeczono: "Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr [...] i działka nr [...],[...] położone w K., w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr [...] oraz nr [...],[...], obręb K., w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy K. nowo powstałych działek gruntu nr [...]i nr [...]. W uzasadnieniu kolegium wywiodło, że w tej części decyzja została wydana bez podstawy prawnej. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Kolegium odniosło się do charakteru prawnego zawartego w uzasadnieniu decyzji zdania: "Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr [...] i działka nr [...] położone w K., w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K.". W tym zakresie organ wskazał, że rację ma spółka, iż konkretyzacja praw i obowiązków powinna nastąpić w osnowie decyzji. W sytuacji wydania decyzji eksponującej poszczególne jej elementy brak jest, co do zasady, podstaw do nadawania określony składnikom odmiennego charakteru waloru i znaczenia. Nie można jednak automatycznie wykluczyć zawarcia dyskrecjonalnego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu lub nawet w pouczeniu zawartym w decyzji. Tak jest w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa w podstawie prawnej zawiera wskazanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że podstawą rozstrzygnięcia był właśnie powołany przepis. W konsekwencji, ze wskazaną podstawą prawną koresponduje akapit trzeci uzasadnienia, który, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni nie sprowadza się do zwykłego pouczenia, czy powołania przepisu, ale w rzeczywistości zawiera konkretyzację praw i obowiązków, wskazując konkretnie jakie działki przechodzą na własność Gminy W.. O dyskrecjonalnym charakterze tego rozstrzygnięcia decyduje jeszcze jeden fakt: w żadnym miejscu decyzji nie wskazano, że działki są przeznaczone pod drogi publiczne. Zatem powołanie podstawy prawnej, a następnie konkretyzacja na tej podstawie praw i obowiązków, stanowi element osnowy decyzji, choć został zawarty w jej uzasadnieniu. Sformułowanie: "Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr [...] i działka nr [...] położone w K., w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K.", w sposób stanowczy i władczy orzeka o prawach i obowiązkach stron, konkretyzując określony stosunek prawny w aspekcie przedmiotowym oraz podmiotowym. Bezspornie zatem kwestionowane rozstrzygnięcie nie stanowi jedynie informacji, ale jest częścią dyskrecjonalnego orzeczenia. Dalej Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności nieruchomości wychodzi poza zakres działania administracji. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji. Zdaniem Kolegium art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy do kształtowania stosunków własnościowych w drodze decyzji administracyjnej, ale stanowi jedynie o prawnych konsekwencjach ostateczności decyzji podziałowej. Wydzielone pod budowę dróg grunty przechodzą na własność gminy z mocy samego prawa i nie jest dopuszczalne orzekanie o przejściu tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. W tym zakresie organ przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego podnosząc, że co prawda, stanowiska judykatury dotyczą art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), to jednak zachowały one pełną aktualność pod rządami art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Problematyka przejścia własności ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i regulowana jest przez formułę skutku z mocy samego prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym. Kolegium wskazało następnie, że przedmiotem postępowania podziałowego, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest geodezyjny podział nieruchomości. W postępowaniu podziałowym nie rozstrzyga się o żadnych kwestiach natury prawnorzeczowej. W rozpatrywanym tu przypadku weryfikowana decyzja podziałowa bez wątpienia rozstrzyga jednak o takim przedmiocie. Zatwierdzając projekt podziału w kształcie wynikającym z załącznika graficznego do decyzji, organ wypowiedział się jednocześnie co do przejścia prawa własności nieruchomości (dwóch nowo powstałych działek). Wobec powyższego, ewentualnych zapisów w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności wydzielonych pod drogę działek gruntu nie można postrzegać jako tylko i wyłącznie informujących strony o skutkach prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 ustawy. Taka informacja powinna bowiem zostać stronom udzielona w toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie. Tylko wówczas spełnia ona swój zasadniczy cel, to jest umożliwia stronom podjęcie czynności, które w ich ocenie - w optymalny sposób zabezpieczą ich interes prawny jeszcze przez rozstrzygnięciem sprawy. Zamieszczania jakichkolwiek rozstrzygnięć w ramach decyzji podziałowej o przejściu prawa własności nieruchomości nie usprawiedliwiała również treść art. 98 ust. 2 ustawy, z którego wynikało, że właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyło [...] S.A. z/s w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, ze kwestionowana decyzja, wbrew zarzutom skargi, jest prawidłowa. Sąd wskazał, że art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) nie upoważniał do rozstrzygania we wskazanej materii w procesowej formie decyzji administracyjnej. Także żaden inny przepis prawa materialnego nie dawał podstawy organowi administracji do orzekania w tym zakresie. Stosownie do art. 98 ust. 1 wskazanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl takiego unormowania własność działek gruntu wydzielonych na skutek podziału pod przyszłe inwestycje drogowe, które już uprzednio zaplanowane zostały pod budowę drogi publicznej, przechodzi na wymienione podmioty z mocy samego prawa, co oznacza, że to nie decyzja administracyjna rozstrzyga o powstaniu prawa własności jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa do nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe. W konsekwencji, jeśli przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę, następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej. Tę też podstawę nieważności decyzji prawidłowo wskazało samorządowe kolegium odwoławcze w kontrolowanych orzeczeniach. Wypowiedzenie się przez organ zatwierdzający podział odnośnie przejścia prawa własności, nie ma w ogóle żadnego znaczenia prawnego, gdyż przejście prawa własności, jak już wskazano, nie dokonuje się w takim przypadku z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (tak też: NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 276/05). Dlatego powoływanie się przez organ pierwszej instancji na okoliczność uprawomocnienia się decyzji dotyczącej podziału nieruchomości, nie może przesądzić o własności spornej działki. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, Sąd stwierdził, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. W szczególności Sąd nie podzielił twierdzenia strony skarżącej, jakoby wyeliminowany z obrotu prawnego fragment decyzji nie stanowił rozstrzygnięcia, lecz wyczerpuje, wynikającą z art. 9 k.p.a., zasadę informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Po pierwsze decyzja Burmistrza K. w podstawie prawnej wskazuje (między innymi) art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przepis na podstawie którego została wydana, nadto kwestię skutków prawnych orzeczenia rozwijają motywy orzeczenia stanowiąc konkretyzację praw i obowiązków i konkretyzując jakie działki przechodzą na własność gminy. Nadto w żadnym z elementów decyzji nie napisano, że działki są przeznaczone pod drogi publiczne. Sama strona skarżąca zgadza się z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie przez organ administracji w decyzji zatwierdzającej podział o przejściu praw rzeczowych jest działaniem bez podstawy prawnej, ponieważ taki skutek następuje z mocy prawa i nie zależy od woli organu administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z/s w W.. Wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła Sądowi I Instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm: 1. art. 7 i 77 k.p.a. przez bezpodstawne ustalenie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej jako działka Nr [...],[...] i działka Nr [...] rozstrzyga o przejściu prawa własności wydzielonych działek na rzecz Gminy K. mimo, że w rozstrzygnięciu decyzji zawartym między słowami: "zatwierdzam projekt podziału nieruchomości" a "zgodnie z załączonym projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji" brak jest stwierdzeń na temat przejścia praw rzeczowych; 2. art. 107 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, wyrażające się w błędnym przyjęciu, że wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji w kwestii jej skutków w postaci przejścia praw rzeczowych jednej z wydzielonych działek są tożsame z rozstrzygnięciem o przejściu tychże praw rzeczowych mimo że z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowią odrębne elementy decyzji administracyjnej, 3. art. 9 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że zawarcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia na temat jej skutków w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego nie stanowi wypełnienia obowiązku udzielenia informacji mimo że z przepisu tego niezbicie wynika, że organ winien jest należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. 4. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, że poinformowanie strony o skutkach wydanej przez siebie decyzji podziałowej w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego stanowi wypełnienie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej następstw tej decyzji stanowi działanie bez podstawy prawnej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Spółki Burmistrz K. poprzez kwestionowany zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji wypełnił obowiązek wyczerpującego pouczania strony o okolicznościach prawnych towarzyszących wydaniu decyzji podziałowej, w żadnym zaś wypadku nie można twierdzić, że stanowi on część rozstrzygnięcia. Umiejscowienie w uzasadnieniu kwestionowanego stwierdzenia bez wątpienia nie można bowiem potraktować jako część rozstrzygnięcia. Brzmienie kwestionowanej części uzasadnienia przemawia za tym, iż jest to akt wiedzy a nie zaś akt woli organu. Organ nie rozstrzyga o przejściu nieruchomości na własność lecz informuje, że taki skutek wynika z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dokonując oceny wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art.183 §1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w §2 wskazanego przepisu, stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., mimo powołania przez autora skargi kasacyjnej wyłącznie podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja Burmistrza K. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, poddana kontroli organu nadzoru Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., dotknięta jest w części wadą określoną w art.156 §1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami określając zasady podziału nieruchomości przewiduje podział ewidencyjny i podział prawny nieruchomości. Podział ewidencyjny nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu, wchodzących w skład nieruchomości, na ukształtowaniu w nowy sposób wewnętrznych linii granicznych działek gruntów wchodzących w skład nieruchomości oraz ich numeracji. Celem zatem podziału ewidencyjnego jest wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej ilości działek gruntu, a także nadaniu im numerów ewidencyjnych. Podział ewidencyjny służy następnie dokonaniu podziału prawnego lub wieczystoksięgowego. W wyniku takiego podziału geodezyjnego nowo powstałe działki stają się odrębnymi nieruchomościami. Jak stanowi art.96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W chwili gdy decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna następuje podział nieruchomości. Niewątpliwie sam podział ewidencyjny nie skutkuje zmianą stanu własnościowego nieruchomości, a jedynie jej stanu ewidencyjnego ( oznaczenie numerami nowo wydzielonych działek gruntu i ukształtowanie granic działek wydzielonych). Inna sytuacja ma miejsce w przypadku podziału nieruchomości, o którym mowa w art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a który "stanowi podział prawny nieruchomości akcesoryjnie związany z dokonywaniem podziału ewidencyjnego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego części nieruchomości" ( por. M. Wolanin. Podziały i scalenia nieruchomości. C.H. Beck Warszawa 2011r., s.39). Wraz z podziałem ewidencyjnym, wydzieleniem działki gruntu pod drogę publiczną, następuje jednocześnie zmiana właściciela tej nieruchomości z mocy prawa. Jest to sytuacja, w której w toku administracyjnego postępowania o podział nieruchomości wraz z podziałem ewidencyjnym (geodezyjnym) dokonuje się jednocześnie podział prawny nieruchomości. Przejście prawa własności nie następuje jednak na podstawie decyzji administracyjnej, lecz z mocy ustawy. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie może rozstrzygać o skutkach prawnorzeczowych, wynikających z treści normy prawnej określonej w art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro z woli ustawodawcy skutki te wynikają z mocy samego prawa. Dotyczy to tak rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia decyzji. Zachodzi jednak pytanie, czy w każdym przypadku zamieszczenia w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia o skutkach prawnorzeczowych, można twierdzić, że taka decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Nie powinno budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w sentencji decyzji wypełnia dyspozycję art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Problem pojawia się, gdy nie w rozstrzygnięciu decyzji, lecz w jej uzasadnieniu organ wypowiada się co do skutków, jakie wynikają z treści normy zawartej w art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile zamieszczenie w samym rozstrzygnięciu decyzji o skutkach określonych w art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazywałoby traktować tę decyzję jako wydaną bez podstawy prawnej, o tyle wypowiedź organu w tym przedmiocie w uzasadnieniu decyzji należy każdorazowo oceniać pod względem sposobu jej sformułowania. Nie ulega wątpliwości, że to właśnie rozstrzygnięciem zawartym w osnowie (sentencji) decyzji organ imperatywnie rozstrzyga o sferze praw lub obowiązków strony. To właśnie rozstrzygnięcie decyzji kreuje ową normę indywidualną właściwą materialnemu rozumieniu decyzji. Uzasadnienie zaś ma służyć przekonaniu strony co do podjętego rozstrzygnięcia poprzez wskazanie podstawy faktycznej decyzji i wyjaśnienie podstawy prawnej jej podjęcia ( art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie jest jednak zawsze integralnym składnikiem decyzji. Jeśli zatem w uzasadnieniu decyzji podziałowej w sposób władczy organ administracji stwierdził o przejściu prawa własności określając dodatkowo, których działek to przejście praw dotyczy i na jaki podmiot, to należy uznać, że uczynił to bez podstawy prawnej. Z całą pewnością charakteru rozstrzygnięcia nie ma natomiast wypowiedź organu zawarta w uzasadnieniu decyzji ograniczająca się do zacytowania w decyzji przepisu prawa, bez wskazania konkretnej działki i podmiotu, na którego rzecz ma przejść własność. Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów nadzoru, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest w części wadą określoną w art.156 §1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział organ ją wydający w sposób władczy stwierdził w jej uzasadnieniu, że działka nr [...] i działka nr 1[...], położone w K. przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Tak sformułowana wypowiedź organu orzekającego określająca skutki prawnorzeczowe zastosowania art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być uznana, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, za wyłącznie wyjaśnienie wynikające z art.8 i art. 9 k.p.a. Sam natomiast fakt przywołania w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi o wypełnieniu dyspozycji art.156 §1 pkt 2 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. I OSK 2681/12, publ. www.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.