I OSK 2693/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1159/12 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Sąd Rejonowy w Z. orzekł o umieszczeniu małoletniej M. J. w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., działając z upoważnienia Starosty [...], na podstawie art. 81 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 lit. d załącznika nr 1 do uchwały Rady Powiatu w Żywcu Nr XVIII/183/04 z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie warunków całkowitego i częściowego zwalniania rodziców naturalnych, osób pełnoletnich lub ich rodziców, a także opiekunów prawnych lub kuratorów z opłat za pobyt dzieci w placówkach opiekuńczo – wychowawczych (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 9 września 2004 r. Nr 87, poz. 2500 ze zm.) zwolnił całkowicie S. W. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt córki M. J. w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w Z. w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 18 listopada 2014 r. tj. do dnia osiągnięcia przez nią pełnoletności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ ten, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia w/w decyzji i ustalenia opłaty, powołując art. 193 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 194 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. nr 149, poz. 887 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Żywcu Nr XV/152/2012 z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 1511 z dnia 5 kwietnia 2012 r.): 1) odmówił odstąpienia od naliczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, 2) uchylił z dniem 1 marca 2012 r. decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., 3) ustalił opłatę za pobyt M. J. w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w Z. za okres od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w wysokości 2.056,65 zł miesięcznie, 4) umorzył w części ustaloną w punkcie 3 opłatę w wysokości 1.439,65 zł miesięcznie i nakazał uiszczenie opłat za okres od dnia 1 marca 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. w łącznej wysokości 3.702 zł oraz w dalszych miesiącach począwszy od 1 września 2012 r. w wysokości 617 zł miesięcznie. W uzasadnieniu, odwołując się do treści powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa stwierdził, że sytuacja majątkowa skarżącego nie uzasadnia odstąpienia od obciążenia go opłatą w całości, a jedynie w części. We wniesionym odwołaniu skarżący zakwestionował możliwość uchylenia wcześniejszej decyzji zwalniającej go w całości z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt córki w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji przewidziane w art. 155 kpa, bądź w art. 163 kpa. Wprawdzie art. 163 kpa dopuszcza możliwość zmiany decyzji, ale wówczas gdy przewidują to przepisy szczególne. Tymczasem ani w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ani też w uchwale Rady Powiatu Żywieckiego powołanej w podstawie prawnej decyzji nie ma uregulowań szczególnych zezwalających na zmianę decyzji. Zarzucił ponadto, że nawet w przypadku uznania dopuszczalności wzruszenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., podstawą określenia jego obowiązku od dnia 1 marca 2012 r. nie mogła być uchwała Rady Powiatu Żywieckiego z dnia 27 lutego 2012 r., albowiem weszła ona w życie dopiero w połowie kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej uchylono z dniem 1 stycznia 2012 r. przepisy art. 70 – 87a ustawy o pomocy społecznej regulujące instytucję rodziny zastępczej. Kwestie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej reguluje obecnie art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. W myśl tego przepisu za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Artykuł 194 ust. 2 tej ustawy upoważnia radę powiatu do określenia w drodze uchwały szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2 może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 cytowanej ustawy. Kolegium, wskazując na uznaniowość decyzji przewidzianej w art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stwierdziło, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, a ustalenie opłaty w wysokości wskazanej w decyzji organu I instancji było przedwczesne. Zwróciło uwagę, że powołana w podstawie prawnej decyzji uchwała Rady Powiatu Żywieckiego z dnia 27 lutego 2012 r., która uchyliła wcześniejsze w tym przedmiocie regulacje, weszła w życie, stosownie do jej § 3, po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 1511 z dnia 5 kwietnia 2012 r.), a zatem dopiero od dnia jej wejścia w życie powinny zacząć obowiązywać jej postanowienia i to na przyszłość, a nie jak błędnie orzekł organ I instancji od dnia 1 marca 2012 r. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że z dniem 1 października 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Jest to nowy akt prawny zastępujący dotychczas obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055). Na mocy § 1 pkt 1 b obowiązującego od dnia 1 października 2012 r. rozporządzenia kryterium dochodowe w przypadku osoby w rodzinie wynosi 456 zł. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że zachodzi konieczność ponownej weryfikacji uprawnień skarżącego do uzyskania ulgi w opłacie przy uwzględnieniu obowiązującej kwoty kryterium dochodowego. We wniesionej skardze, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skarżący argumentował, że organy administracji nie miały podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji zwalniającej go z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt córki w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Organ odwoławczy powinien zatem rozstrzygnąć sprawę decyzją przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 kpa i umorzyć postępowanie w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 226 ust. 4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z art. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności związane ze zmianą rozporządzenia w sprawie kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek umorzenia lub zwolnienia, czy odstąpienia od opłaty, określonych w uchwale Rady Powiatu z dnia 27 lutego 2012 r., uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o braku podstawy prawnej do zmiany wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Sąd wskazał na treść art. 226 ust. 4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zgodnie z którym "wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie opłaty za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej dziecka (...) ponoszonej przez rodziców, zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" i uznał, że przepis ten, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa z dniem 31 marca 2012 r. poprzedniej decyzji, uprawniał organy do prowadzenia postępowania w sprawie. Nie znajdując natomiast podstaw do poddania w wątpliwość zgodności powyższego unormowania z art. 2 Konstytucji, a tym samym i zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja z [...] lipca 2009 r. wydana była pod rządem ustawy o pomocy społecznej i do czasu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej podlegała reżimowi tej ustawy, co oznacza, że w poprzednim stanie prawnym również mogła być zmieniona i to także na niekorzyść strony na podstawie art. 106 ust. 5, który stanowi, że "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 (...)". W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez pominięcie, że art. 226 ust. 4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest niezgodny z zasadą praw nabytych w zakresie w jakim przewiduje utratę mocy decyzji wymienionych w tym przepisie w okresie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W uzasadnieniu stwierdził, że wydanie decyzji w oparciu o zakwestionowany art. 226 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jawi się jako naruszenie podstawowych gwarancji określonych przez Konstytucję. Wprawdzie norma zawarta w tym przepisie co prawda stanowi, że wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje zachowują moc do dnia ich wygaśnięcia nie dłużej jednak niż przez 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, jednak dyspozycja tego przepisu sama w sobie zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony bowiem stanowi, że decyzje pozostają w mocy do dnia ich wygaśnięcia, a z drugiej, że decyzje te obowiązują nie dłużej niż do 30 marca 2012 r. W dalszych wywodach skarżący wskazał na treść art. 2 Konstytucji zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", powołał orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do zasady niedziałania prawa wstecz i stwierdził, że z tych względów kwestionowany art. 226 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Podniósł, że kwestionowany przepis w kontekście sprawy skarżącego jawi się jako swoisty paradoks. W czasie w którym była bowiem wydawana decyzja zwalniająca go z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, jego sytuacja materialna, była o wiele lepsza niż ma to miejsce obecnie. Tymczasem dzisiaj odmawia mu się prawa do zwolnień z przedmiotowego obowiązku, pomimo iż jego sytuacja uległa istotnym zmianom i to na niekorzyść w kontekście sytuacji dochodowej, osobistej, zdrowotnej i rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o ile nie występują podstawy nieważnościowe enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej wnioski i podstawy. Podkreślenia wymaga, w okolicznościach niniejszej sprawy, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może w swojej ocenie uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie w skardze kasacyjnej powołane jako naruszone. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie art. 226 ust. 4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez pominięcie, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Zarzut ten jest bezzasadny już chociażby z tego względu, że organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych jest Trybunał Konstytucyjny. Jego właściwość i ustrój uregulowany jest w Konstytucji i ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643). Sądy administracyjne, kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem mają obowiązek dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, a w pewnych sytuacjach mogą również przepisy Konstytucji stosować bezpośrednio. Uprawnienia te jednak nie umożliwiają uznania, że dany przepis rangi ustawowej jest niekonstytucyjny i odmowy jego zastosowania w konkretnej sprawie. Żaden akt prawny rangi ustawowej nie przyznaje sądom możliwości "stosowania środka" w postaci odmowy zastosowania przepisów ustawy. Wyinterpretowanie tych kompetencji z treści art. 8 ust. 2 Konstytucji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 188 Konstytucji, a także zasadą praworządności (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 269/10, Lex nr 1071236). Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II GSK 1208/10). Oczywiście sądy administracyjne, w tym i Naczelny Sąd Administracyjny, wyposażone zostały w środek prawny umożliwiający zainicjowanie kontroli zgodności przepisu ustawy z Konstytucją przez Trybunał w postaci pytania prawnego, o którym mowa w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jednak skorzystanie z tego środka pozostawione jest ocenie sądu orzekającego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nieskorzystanie z możliwości wystąpienia z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego nie może być podstawą skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 930/10, Lex nr 966226). Z powyższego wynika, że zarzut niezgodności przepisu rangi ustawowej z Konstytucją podniesiony w skardze kasacyjnej mógłby okazać się skuteczny tylko w następstwie wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Do jego wydania mogłoby dojść na skutek pytania prawnego skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Warunkiem jego postawienia powinno być jednak, po pierwsze przekonanie składu orzekającego o niezgodności danego przepisu z Konstytucją i po drugie istnienie zależności pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy sądowoadministracyjnej a odpowiedzią Trybunału (por. art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie istnieją wątpliwości uzasadniające skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wątpliwości tych nie wywołuje przede wszystkim argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co należy zaakcentować, to ona zwłaszcza powinna dać asumpt do wystąpienia z pytaniem prawnym. Powołany jako podstawa skargi kasacyjnej art. 226 ust. 4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie jest, jak wywodzi skarżący, wewnętrznie sprzeczny. Przepis ten stanowi, że wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Zwrot "nie dłużej jednak" oznacza, że przewidziane w tym przepisie wygaśnięcie z mocy prawa odnosi się tylko do tych decyzji, których termin wygaśnięcia przypadał po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli po 1 kwietnia 2012 r. W rozwiązaniu tym nie ma zatem zarzucanej sprzeczności. Zarzut niekonstytucyjności powyższej regulacji z wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji zasadą niedziałania prawa wstecz jest nietrafny z tego względu, że z treści art. 226 ust. 4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wynika norma prawna zezwalająca na wydanie nowej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z mocą wsteczną. Dodatkowo art. 226 ust. 4 pkt 3 ustawy w rozpoznawanej sprawie nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wprawdzie Sąd odwołał się do jego treści, ale wyłącznie w kontekście zarzutu skargi o niezasadności wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja ustalająca opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej i zobowiązująca skarżącego do jej ponoszenia, lecz decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Tymczasem ocena Sądu I instancji prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa nie została w skardze kasacyjnej zakwestionowana. Zatem kwestia konstytucyjności regulacji przyjętej w art. 226 ust. 4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dotycząca wygaszenia decyzji wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozostawała bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. i 189 p.p.s.a. branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.