I SA/Wa 239/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 239/15 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków H. K. i K. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...], sprostowanej postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...], sprostowaną postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 r., znak [...], orzekł o przejęciu na własność Państwa działek gruntu oznaczonych numerami [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w S., stanowiących byłą własność L. i K. małż. S. Z wnioskami o stwierdzenie nieważność ww. decyzji wystąpili następcy prawni byłych właścicieli tj. H. K. i K. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...], sprostowanej postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 r., znak [...]. Na skutek skargi K. S. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1123/13, stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra, wydanych w obu instancjach z uwagi na fakt, że zostały one skierowane do zmarłej strony postępowania – D. S. Minister ustalając następców prawnych D. S. ponownie rozpatrzył ww. wnioski i decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że podstawą ww. decyzji stanowił art. 31 oraz art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118). Ponadto Minister wskazał, że znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...]. wynika, że właścicielami opisanych wyżej działek byli K. i L. małż. S. Organ podkreślił, że na podstawie decyzji z [...] listopada 1975 r. małż. S. przekazali na własność Państwa nieruchomości o łącznej pow. [...] ha, to jest mniej niż 2 h gruntów rolnych i leśnych, a tym samym nie spełnili warunku do uzyskania renty określonego w art. 9 ust. 1 ww. ustawy. W tej sytuacji możliwe było jedynie przejęcie opisanych działek za spłaty pieniężne zgodnie z art. 28 ww. ustawy. Minister badając przesłanki przejęcia wskazał, że z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. wynika, że K. S. wystąpił z wnioskiem z dnia 9 stycznia 1976 r. o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa, za spłaty, jednakże w dokumentacji archiwalnej nie zachował się przedmiotowy wniosek. W ocenie Ministra w związku z brakiem tego wniosku nie można wywieść jednoznacznego stwierdzenia, że brak było takiego wniosku byłego właściciela w dniu [...] listopada 1975 r., tym bardziej że od wydania ww. decyzji minęło prawie 40 lat. W związku z powyższym, Minister wskazał, że należało ustalić, czy były właściciel w dacie wydania ww. decyzji miał wolę przekazania ww. nieruchomości na własność Państwa. W ocenie Ministra, niewątpliwie taka wola istniała, co było możliwe do ustalenia na podstawie dokumentów pośrednich. Organ wskazał, że po pierwsze z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1975 r. wynika, że została ona wydana na wniosek K. S. z dnia 9 stycznia 1976 r., a decyzja ta została mu doręczona, czego potwierdzeniem jest znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Decyzja ta też nie była kwestionowana przez byłych właścicieli nieruchomości, wobec czego stała się ona ostateczna. Minister wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się pismo małż. S. z dnia 2 lutego 1994 r. skierowane do Urzędu Rejonowego w Z. zawierające żądanie "wypłacenia ekwiwalentu za przymusowo wykupiony grunt", jednakże w ocenie organu nie można z tego wywieść, że K. S. nie wnioskował o przejęcie nieruchomości na własność Państwa za spłaty. Organ wskazał również, że na decyzji przejmującej nieruchomości jest adnotacja banku Spółdzielczego w S. o treści "zapłacono", co świadczy jego zdaniem o wypłaceniu małż. S. należności za przejęte działki. Odnosząc się do wymogu uzyskania zgody małżonka na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa, organ wskazał, że w aktach sprawy nie ma również dokumentów, które świadczyłyby, że K. S. złożył wniosek bez wiedzy L. S. lub wbrew jej woli. Reasumując Minister uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przejęcia na własność Państwa, za spłaty pieniężne ww. nieruchomości, a wydana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez K. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo Minister wskazał odnośnie zarzutu, że jakoby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeoczył, że Naczelnik Miasta i Gminy w S, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz wydane postanowienie z dnia [...] maja 1975 r., że z treści tych dokumentów wynika, że decyzja Naczelnika z dnia [...] stycznia 1975 r. dotyczyła wszczęcia postępowania przymusowego wykupu gruntów rolnych, oparta zaś była na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.). Natomiast postanowienie z dnia [...] maja 1975 r. dotyczyło ustalenia wartości ww. gruntu objętego przymusowym wykupem. W związku z powyższym Minister wskazał, że podstawę prawną dla uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz postanowienia z dnia [...] maja 1975 r. stanowił art. 135 k.p.a w brzmieniu aktualnym na dzień [...] listopada 1975 r. W ocenie Ministra wprawdzie względy techniczne przemawiałyby za rozdzieleniem przez Naczelnika rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz rozstrzygnięcia dotyczącego przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa za spłaty pieniężne – do dwóch różnych decyzji, jednakże pozostawienie tych rozstrzygnięć w jednej decyzji nie stanowi uchybienia o takiej doniosłości, ze przemawiałoby ono za stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] listopada 1975 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. S. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w niniejszej sprawie brak było wniosku byłego właściciela o przejęciu nieruchomości, wobec czego nie mogło się toczyć postępowanie administracyjne w trybie art. 28 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a). Jako, że w rozpoznawanej sprawie wskazane wady i uchybienia wystąpiły, a zarzuty skargi okazały się uzasadnione, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] października 2014 r. zapadły w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena z punktu widzenia pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotnie znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1987 r., IV SA 926/86, GAP 1989, nr 13, s. 43, z dnia 12 grudnia 1991 r., II SA 1018/91 niepublikowany, z dnia 6 września 1984 r., II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 44, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1998, str. 813). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że z treści orzeczeń znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r., sprostowana postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 r. [...], orzekająca o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha stanowiącego ówcześnie własność L. i K. małżonków S. Pomimo powyższego organy obu instancji pominęły i nie dokonały oceny faktu, że postanowienie prostujące "oczywistą omyłkę" w omawianej decyzji zapadło prawie [...] lat po jej wydaniu, dotyczyło meritum jej treści tj. wskazało jako jej adresata także L. S., a ponadto zostało skierowane do K. S., który zmarł w 1981 r. Tym samym twierdzenie Ministra, że decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. dotyczyła przekazania gospodarstwa rolnego przez małżonków S., ocenić należy jako przedwczesne, skoro w swojej literalnej treści odnosi się ona jedynie do osoby K. S. Niezależnie od tego istotnym jest, że w niniejszej sprawie podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Z treści tego przepisu wynika, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Niewątpliwie więc przesłanką odpłatnego przejęcia w tym trybie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej część gospodarstwa rolnego było złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości. Postępowanie o przejęcie w tym trybie nieruchomości toczyło się wyłącznie na wniosek rolnika. Nie mogło być wszczęte i prowadzone z urzędu. Na konieczność złożenia wniosku przed wydaniem decyzji na podstawie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14.06.2013 r. I OSK 68/12, z dnia 27.01.2015 r. I OSK1085/13 oraz z dnia 26.11.2014 r. I OSK 661/13. Wydanie decyzji w trybie cyt. art. 28 pomimo braku wniosku powinno być ocenione jako rażące naruszenie tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., które nie mogło być sanowane jego późniejszym złożeniem. Wbrew stanowisku organów administracji, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, nie jest wystarczający do wysnucia wskazanego w obu decyzjach wniosku. Po pierwsze z akt sprawy wynika , że organy administracji zaniechały zwrócenia się do właściwych archiwów z żądaniem o poszukanie wniosku małżonków S. o przejęcie ich gospodarstwa rolnego, a jedyna informacja w tym zakresie pochodzi od Urzędu Rejonowego w Z. i nosi datę 06.09.1995 r. Po wtóre materiał dowodowy zachowany w sprawie niniejszej przeczy tezie, że brak zachowania w aktach sprawy wniosku właścicieli nieruchomości o jej odpłatnie przejęcie na własność Państwa nie może stanowić dowodu na okoliczność , że organ administracji wydający kontrolowaną decyzję, wskazanym wnioskiem w dacie jej wydawania nie dysponował. Zaznaczyć należy, że w znaczącej części, argumenty Ministra przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajdują akceptacji Sądu, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej. Argument, że fakt złożenia przez właścicieli gospodarstwa rolnego wniosku o jego przejęcie wynika z treści kontrolowanej decyzji, jest bowiem o tyle chybiony, że organy administracji pominęły i nie oceniły faktu, że decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. nie tylko powołuje się na wniosek z dnia 9.01.1976 r. ale jednocześnie zawiera zapis o uchyleniu decyzji z dnia [...].01.1975 r. o wszczęciu postępowania o przymusowy wykup nieruchomości oraz postanowienia z dnia [...].05.1975 r. odnośnie ceny tego wykupu. Wymieniona data wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego małżonków S., w kontekście wszczętego uprzednio postępowania o przymusowy wykup tego gospodarstwa, budzi uzasadnione wątpliwości zwłaszcza w zestawieniu z ich pismem z dnia 17 marca 1994 r., w którym domagają się oni "wypłacenia ekwiwalentu za przymusowo przejęty grunt". W świetle powyższych okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione stanowisko Sądu i wydadzą decyzje zgodne z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1pkt.1 lit. c, art. 152 oraz art.200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.