VII SA/Wa 1634/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnym i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną tj. zewnętrznymi instalacjami wodno – kanalizacyjną, gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikiem ścieków na działkach oznaczonych nr geod. [...], położonych w [...] gmina [...]. Po rozpatrzeniu wniosku K. W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności. Od ww. postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., K. W. wniosła w ustawowym terminie zażalenie. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia oraz dokonanej analizie materiału dowodowego sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) – Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że: Ograniczenie kręgu stron wynikające z art. 59 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do pozwolenia na użytkowanie w ramach procesu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowalnego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 442/12). Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, iż postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. W.. Wnosząc o uchylenie postanowienia pełnomocnik skarżącej zarzuciła organowi naruszenie: - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, że budowa chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznym instalacjami sanitarnymi i elektrycznym, infrastrukturą techniczną tj. instalacjami wodno – kanalizacyjnymi, instalacją gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikami ścieków na działkach [...] położonych w [...] gm. [...] została wykonana i zakończona zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, co według WINB w [...] i GINB oznacza na tym etapie sprawy brak podstaw do uznania za stronę w niniejszej sprawie K. W., - art. 61a § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie, to jest uznanie, że wnioskodawczyni nie może być stroną postępowania, a co za tym idzie organ może odmówić wszczęcia postępowania, - normy art. 7 Kpa – zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. - normy art. 8,9 Kpa – zdaniem skarżącej nie podjęto żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy ograniczając się jedynie do powołania kwestionowanego postanowienia WINB w [...] i akt postępowania przed PINB w [...], a konkretnie załączonego do nich protokoły obowiązkowej kontroli z dnia [...] stycznia 2014 r., - art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez brak dojazdy do nieruchomości (wjazd zrealizowany w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawczyni jest samowolą budowlaną, wzdłuż jej działki, z podniesieniem rzędnych i tą drogą ostatecznie Inwestor zamierza mieć dostęp do drogi, której szerokość wynosi 2m). W odpowiedzi na skargę GINB wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej jako "p.p.s.a", sądy administracyjnego sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 Kpa wszczęcia na wniosek K. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 t. udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z instalacjami oraz zbiornikiem ścieków zlokalizowanych na działkach nr [...] w miejscowości [...]. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istotny przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobą, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno – prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 Kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymioty strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 Kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez skarżącą dotyczył decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni i magazynu przy czym inwestycja objęta decyzją jak podkreślił organ została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z nią, co potwierdziła obowiązkowa kontrola przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2014 r.. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że bezspornym jest, że skarżąca nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony koniecznego dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania nadzorczego. Należy podkreślić, że organ prawidłowo wskazał, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 Kpa. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowania dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym miejscu należy podnieść, iż toczy się z wniosku skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, a więc w tym postępowaniu skarżąca będzie mogła dochodzić ochrony jej interesów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.