II SA/Lu 663/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...] 2012 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania Z. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 września 2012 r., znak: [...], odmawiającą wydania J. S. nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie stanowiącym działkę nr ewid. "x" w miejscowości O. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, rozpoznając po raz kolejny sprawę, wskazaną wyżej decyzją odmówił nakazania właścicielowi działki nr ewid. "x" w O. przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wójt podał, że na podstawie dowodu z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych oraz po przesłuchaniu stron, stwierdzono, że prace ziemne wykonane na nieruchomości nie wpłynęły na kierunek naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych, albowiem wody te zarówno w chwili obecnej, jak i przed wykonaniem prac przez J. S., przepływały przez część posesji Z. P., która łączy się z łąkami i doliną rzeki [...]. Prace na działce nr ewid. "x", jak podniósł organ, zostały wykonane za zgodą zarządcy drogi, zaś zakres robót w ramach przebudowy zjazdu został zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe w [...]. W ocenie organu, wspomniane prace miały jedynie na celu ochronę posesji przed wpływem wód z istniejącego przepustu pod drogą powiatową i nie spowodowały zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla posesji położonej na działce nr "y". Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone w tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołującej się, biegły będący autorem sporządzonej w sprawie opinii posiadał wymagane kwalifikacje do jej wykonania. Zdaniem Kolegium, zawarte w tej opinii ustalenia nie noszą cech dowolności i czynią zadość przepisom prawa. Organ wskazał, że w świetle wskazanej opinii, a także na podstawie zgromadzonych w sprawie pozostałych dowodów należało uznać, że jedyną przyczyną okresowego podtapianie działek nr "y", "x" i "z" w O. stanowi ukształtowanie terenu tych działek oraz zlokalizowana na nich zabudowa, która znajduje się poniżej poziomu drogi powiatowej oraz w sąsiedztwie wylotu przepustu pod drogą powiatową. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożyła Z. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca podkreśliła, że organy administracji obu instancji, pomimo ponownego orzekania w niniejszej sprawie, nadal nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego tej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 196/09, zobowiązał organy administracji orzekające w sprawie do wnikliwego wyjaśnienia, czy wykonanie nowego zjazdu na działkę nr ewid. "x" w miejscowości O. oraz podniesienie jej poziomu do granicy z sąsiednią działką nr ewid. "w" spowodowało zmianę stanu wody na gruncie i czy ewentualna zmiana spowodowała szkody na nieruchomości skarżącej. Sąd wskazał, że brak jest własnych ustaleń stanu faktycznego, dokonanych zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. W ocenie Sądu, pomimo ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego organy administracji nadal nie ustaliły w sposób należy, to jest stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., stanu faktycznego w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, że już w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 880/07, wydanym w niniejszej sprawie, Sąd wiążąco ustalił, że ustalenie spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i wydanie w niniejszej sprawie decyzji, o której mowa w tym przepisie, wymaga wiadomości specjalnych, co oznacza konieczność dopuszczenia przez organy administracji dowodu z opinii biegłego posiadającego wymagane uprawnienia w tym zakresie. Wskazać należy, że jak zasadnie podniosła skarżąca, biegły A. L., który sporządził opinię będącą podstawą do stwierdzenia przez organy administracji, że nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie powodująca konieczność wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, nie posiada wystarczających kwalifikacji do wydania opinii w zakresie zmiany stosunków wodnych. Przede wszystkim o posiadaniu wymaganych uprawnień w tym zakresie nie świadczy to, że osoba ta jest biegłym sądowym z zakresu budownictwa przy Sądzie Okręgowym w [...] czy też, że uzyskała ona tytuł magistra inżyniera w zakresie dróg (k. 156 akt administracyjnych). Nie można również uznać, by o legitymowaniu się wspomnianymi kwalifikacjami zawodowymi świadczyło uzyskanie przez wskazaną osobę tytułu magistra inżyniera melioracji wodnych ani decyzja Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1977 r., stwierdzająca przygotowanie zawodowe A. L. do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie ochrony środowiska (k. 156, 157 akt administracyjnych).. Wskazać trzeba, że w świetle tej ostatniej decyzji A. L. nie jest uprawniony do sporządzania opinii z zakresu zmiany stosunków wodnych na gruncie, lecz do wydawania oceny i badania stanu technicznego w zakresie instalacji i urządzeń służących do ochrony przed zanieczyszczeniem wód, gleby łącznie ze związanymi z nimi konstrukcjami. Na podstawie powyższego nie sposób było więc przyjąć, że osoba ta posiadała wiadomości specjalne z zakresu stosunków wodnych. Niezależnie od tego, co wskazano wyżej treść opinii sporządzonej przez biegłego na zlecenie organu pierwszej instancji w październiku 2011 r. nasuwa istotne zastrzeżenia co do swej prawidłowości. Przede wszystkim opinia ta jest niezwykle lakoniczna, a jej treść uniemożliwia prześledzenie Sądowi toku rozumowania jej autora. Zauważyć należy, że część merytoryczna opinii zawierająca opis stanu wód na omawianej nieruchomości oraz konkluzje wynikające z ustaleń biegłego liczy mniej niż jedną stronę tekstu. W tej części opinii, mającej przecież zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji, biegły ograniczył się w istocie do kategorycznego stwierdzenia, że wskutek prac wykonanych na działce nr ewid. "x" w O. nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, nie uzasadniając szerzej tego stanowiska (s. 3 opinii; k. 9 akt administracyjnych). Twierdzenie to jest dowolne, skoro już w powołanym wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 196/09, Sąd zwrócił uwagę, że w świetle wyjaśnień właściciela działki nr ewid. "x" "został zmieniony kierunek odpływu wód od wylotu przepustu drogowego w taki sposób, że spływa ona na działkę nr "w"". Sąd podkreślił wówczas, że "J. S. w piśmie z dnia 24 października 2006 r. (s. 57 akt administracyjnych) wyjaśnił, że wobec corocznego zalewania dojazdu do posesji zmuszony był zlikwidować stary wjazd i wykonać nowy. Stwierdził, że woda z przepustu zostaje w rowie, a jej nadmiar skierował rogiem swojej działki, tak samo jak przebiegał stan poprzedni, czyli obok swojego ogrodzenia". W związku z tym Sąd ocenił, że "organy nie wyjaśniły powodów dla jakich zmianę kierunku odpływu wód nie uznano za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, skoro przepis ten nie dokonuje żadnego rozróżnienia co do rodzaju zmiany stanu wody na gruncie. Chodzi tu jedynie o stan faktyczny, będący skutkiem wykonania określonych czynności przez właściciela nieruchomości". Mając powyższe na uwadze, obowiązkiem biegłego było niezwykle wnikliwe rozważenie, czy dokonana w wyniku prac prowadzonych na działce nr ewid. "x" zmiana "kierunku odpływu wód" prowadziła do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Zauważyć przy tym trzeba, że J. S. w toku przesłuchania zeznał: "wodę z przepustu pod drogą powiatową nie puściłem na swoją działkę, usypałem rów i rogiem mojej działki skierowałem wodę na działkę nr "w" stanowiącą własność Urzędu Gminy [...]" (k. 147 akt administracyjnych). Okoliczność tę potwierdziła również skarżąca, wskazując, że: "stan faktyczny był taki, że woda z przepustu pod drogą powiatową wpływała na działkę nr 54 stanowiącą własność Pana J. S. i woda nie odpływała z tej działki. Z chwilą rozpoczęcia zabudowy działki Pan J. S. zaczął stopniowo usypywać i przekierunkowywać tę wodę na drogę gminną, co stanowiło i stanowi zagrożenie i zalewanie budynków gospodarczych na mojej nieruchomości. [...] Od momentu wykonania przez Pana J. S. robót związanych z budową nowego zjazdu wpływ wody od przepustu pod drogą powiatową został całkowicie zamknięty na działkę nr 54, a woda została przekierowana na drogę gminną, co bezwzględnie stanowi zagrożenie dla budynku znajdującego się wzdłuż drogi gminnej. Woda spływająca na drogę gminną, spływa na przyległe działki zabudowane i niezabudowane, brak jest odpływu i woda cofa się pod budynek gospodarczy" (k. 150 akt administracyjnych). Nie budzi wątpliwości Sądu, że biegły w sporządzonej przez siebie opinii z października 2011 r., jak również organy administracji obu instancji, nie odniósł się w zasadzie w żaden sposób do tej kwestii. Zauważyć także należy, że biegły ustosunkowując się w piśmie z dnia 23 stycznia 2012 r. do obszernie sformułowanych zarzutów skarżącej co do braku rozstrzygnięcia w opinii podstawowych kwestii dotyczących przedmiotu tej opinii, biegły ograniczył się w istocie do przytoczenia przepisów art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) – w ich dosłownym brzmieniu – a także stwierdzenia, że jego opinia nie budzi zastrzeżeń co do swej trafności (k. 158-160 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, całkowicie dowolne było w tych okolicznościach wyrażone w konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, zgodnie z którym: "w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że jedyną i bezpośrednią przyczyną szkód na jakie powołuje się odwołująca jest spływająca woda z terenu położonego wyżej od strony południowej przebiegającej drogi powiatowej. Ukształtowanie terenu i lokalizacja zabudowy na działkach o numerach "y", "x" i "z" poniżej poziomu drogi powiatowej i w sąsiedztwie wylotu przepustu pod drogą powiatową powoduje, że przedmiotowe posesje narażone są na okresowe podtapianie. Natomiast na powyższy stan nie mają wpływu roboty wykonane przez J. S., które nie zmieniły stosunków wodnych na gruncie". Powyższe uchybienia, polegające na nieustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, prowadziły nie tylko do naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., a w przypadku organu odwoławczego także art. 136 K.p.a., lecz również do błędnego zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wobec stwierdzonych uchybień organy pierwszej instancji, Kolegium nie miało podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję tego organu. Zaskarżona decyzja narusza więc także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie zwłaszcza niebudzące wątpliwości ustalenie, dlaczego przebudowa zjazdu przez J. S. (w tym usunięcie betonowych przepustów pod wjazdem na jego działkę), usypanie działki na wysokość 1,5 m i zmiana kierunku odpływu wody nie zostały uznane za zmianę stanu wody na w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, zważywszy na to, że jako przykład ulepszania stosunków wodnych uznaje się m.in. rozprowadzenie wody, czy spuszczenia jej nadmiaru, a jako czynności zakazane m.in. podsypanie ziemi, przekopanie rowu, czy wzniesienie budynku na naturalnym spływie wód. Organy te odniosą się także wyczerpująco do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, dotyczących zalewania jej nieruchomości w wyniku zmiany stanu wód na gruncie wynikającej z prac wykonanych przez właściciela działki nr ewid. "x". Nadto organy rozważą zasadność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego legitymowanego do sporządzania opinii z zakresu stosunków wodnych.