II SA/Ol 259/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu części nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 9 grudnia 2014 r. Starosta "[...]" odmówił K.Ł. zwrotu własności części nieruchomości położonej przy "[...]", będącej własnością Gminy "[...]", w trwałym zarządzie "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości do 21 lipca 1977 r. była "[...]", po której postanowieniem Sądu Rejonowego w "[...]" z dnia 21 maja 1985 r. sygn. akt "[...]" nabyła spadek, w całości, jej wnuczka K.Ł. Aktem notarialnym z dnia 21 lipca 1977 r. Skarb Państwa nabył od "[...]", w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość składającą się z działek o numerach: "[...]". Przy akcie okazano ostateczną decyzję Wojewody "[...]" z 29 grudnia 1976 r. Nr "[...]" o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy zespołu mieszkaniowego w dzielnicy "[...]". Organ wskazał, że zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta podał, że nieruchomość przejęta przez Skarb Państwa stała się własnością Gminy "[...]" zgodnie z decyzją Wojewody "[...]" z dnia 29 maja 1992 r., znak: "[...]" stwierdzającą nabycie z mocy prawa mienia komunalnego. Obecnie część nieruchomości objęta wnioskiem, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]", wchodzi częściowo w skład dawnej działki nr "[...]". Na dzień 21 lipca 1977 r. przedmiotowa działka objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. "[...]" (perspektywa do 1980 r.), zatwierdzonym uchwałą Prezydium WRN w "[...]" nr VII/68 z dnia 5 marca 1966 r. (Dz. Urz. WRN nr 2 z dnia 15 kwietnia 1966 r.) i leżała w przeważającym wymiarze w liniach rozgraniczających projektowanej drogi ruchu przyśpieszonego, kat. II, oznaczonej symbolem "[...]" Plan ogólny z 1966 r. obowiązywał do czasu uchwalenia Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" uchwałą WRN w "[...]" nr III/19/80 z dnia 30 czerwca 1980 r. (Dz. Urz. WRN nr 7, poz. 34). W tym planie skorygowano przebieg projektowanej drogi i oznaczono ją symbolem "[...]". Działka "[...]", znalazła się na terenie określonym w planie jako "[...]" - projektowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego "[...]" z 1980 r. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r. Starosta stwierdził ponadto, że plan realizacyjny został zatwierdzony zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania miasta "[...]". Organ pierwszej instancji ustalił, że na teren działki "[...]" wydano następujące pozwolenia na budowę: decyzję Nr "[...]" z dnia 23 listopada 1995 r.- budowa parkingu strzeżonego dla samochodów osobowych (ogrodzenie parkingu, ustawienie budki wartowniczej, budowa przyłącza energetycznego) w "[...]" - inwestor Miejski Zarząd Dróg i Mostów; decyzję Nr "[...]" z 17 kwietnia 1996 r. - zmiana polegająca na zatwierdzeniu alternatywnego rozwiązania ogrodzenia parkingu - inwestor Miejski Zarząd Dróg i Mostów; decyzję Nr "[...]" z dnia 2 października 1996 r. - rozbudowa parkingu strzeżonego dla samochodów osobowych, odwodnienie parkingu oraz oświetlenie zewnętrzne "[...]"; decyzję Nr "[...]" - rozbudowa parkingu strzeżonego dla samochodów osobowych wraz z budową instalacji oświetleniowej i kanalizacji deszczowej przy "[...]"; decyzję Nr "[...]" z dnia 6 marca 1998 r. - budowa pawilonu handlowego z elementów typowych na okres 3 lat (bez przyłączy) w "[...]"; decyzję Nr "[...]" z 13 marca 1998 r. - budowa pawilonu handlowego z elementów typowych na okres 3 lat (bez przyłączy) w "[...]"; decyzję "[...]" z 21 kwietnia 1998 r. - zagospodarowanie terenu wraz z przyłączami wodno - kanalizacyjnym, energetycznym, niskiego napięcia i telekomunikacyjnym do pawilonu handlowego w "[...]" oraz decyzję "[...]" z 19 sierpnia 2005 r. - uzbrojenie terenu przy zatwierdzeniu projektu budowlanego zagospodarowania terenu zespołu budynków mieszkalnych przy "[...]". Organ pierwszej instancji podał, że na postawie oględzin nieruchomości ustalono, że przedmiotowy teren od strony północnej, tj. od ul. "[...]" w ok. 1/3 części porośnięty jest kępami traw, pojedynczymi drzewami i znajduje się tam zgłębienie z wodą. Na pozostałej części terenu posadowione są dwa pawilony handlowe i ogrodzony parking. Parking jest w utwardzony płytami betonowymi i żwirem i został wyposażony w instalację oświetleniową (latarnie). Przez parking przebiega sieć kanalizacji deszczowej. Starosta wyjaśnił, że z mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że ta sieć służy do obsługi osiedla, zaś przyłącza: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacji sanitarnej służą do obsługi pawilonów handlowych. Sieć oświetleniowa parkingu obejmuje cały wnioskowany teren. W ocenie organu, sposób zagospodarowania tego terenu wynika z powołanych wyżej planów zagospodarowania i wydanych pozwoleń. Wobec tego, wbrew stanowisku wnioskodawczyni, nie można było go uznać za przypadkowy. Z uwagi na powyższe Starosta uznał, że niezależnie od terminu realizacji, cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż parking i znajdujące się na przedmiotowym terenie obiekty i urządzenia, sieci uzbrojenia terenu służą do obsługi istniejącego osiedla mieszkaniowego, a wywłaszczenie miało na celu budowę zespołu mieszkaniowego w dzielnicy Zachód i Podgrodzie. Brak było zatem podstaw do zwrotu nieruchomości w żądanym przez stronę zakresie. W złożonym odwołaniu K.Ł. podniosła, że wywłaszczenia dokonano na podstawie decyzji Wojewody "[...]" z dnia 29 grudnia 1976 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na budowę inwestycji: Zespołu Mieszkaniowego w "[...]". Na wywłaszczonym terenie Spółdzielnia wybudowała osiedle mieszkaniowe i infrastrukturę niezbędną do jego obsługi w momencie wywłaszczenia. Teren ten pozostaje w zasobach Spółdzielni. Niewykorzystana część gruntu stała się natomiast własnością Urzędu Miasta w "[...]". Odwołująca się zaznaczyła, że plan zagospodarowania terenu inwestycji z 1982 r. przewidywał na działce nr "[...]" wybudowanie parkingu otwartego na 106 miejsc parkingowych. Mimo że inwestycja została zakończona przed 30 laty teren ten nie został wykorzystany na ten cel. Zdaniem odwołującej się, jeżeli po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie doszło do rozpoczęcia lub zrealizowania celu określonego w decyzji, należy uznać, że cel wywłaszczenia wygasł z powodu zaniechania inwestycyjnego. W konsekwencji żadne decyzje wydana po dacie, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie powinny być brane pod uwagę. Podniosła ponadto, że 1/3 nieruchomości o której zwrot występuje, porośnięta jest trawami, na pozostałych 2/3 na podstawie decyzji wydanej 18 lat po wywłaszczeniu, powstał utwardzony plac, mający charakter tymczasowy i przejściowy. W części wyłożony jest płytami betonowymi, które stosuje się do budów tymczasowych, w pozostałej części teren utwardzony jest żwirem. Teren ten w tej części wykorzystywany jest do celów komercyjnych, o czym świadczy wynajmowanie go w całości prywatnemu przedsiębiorcy. Pawilony znajdujące się na działce również nie stanowią trwałej budowli. Decyzje w 1998 r. zostały wydane na rzecz prywatnych podmiotów i dotyczą pozwolenia na budowę z gotowych, typowych elementów blaszanych na okres 3 lat, bez przyłączy. Uwzględniając powyższe odwołująca się stwierdziła, że ta część działki jest miastu zbędna, gdyż w całości ją wydzierżawiono. Decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r. Wojewoda "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty "[...]", że przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości, warunkująca zwrot nieruchomości pierwotnemu właścicielowi, nie została spełniona, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Stwierdził, że działka nr "[...]" będąca częścią dawnej działki nr "[...]" została nabyta aktem notarialnym z dnia 21 lipca 1977 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Bezsporne jest, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane. W wyniku oględzin nieruchomości w dniu 21 lutego 2014 r. ustalono, że centralną część działki nr "[...]" stanowi parking i dwa pawilony handlowe. Parking jest ogrodzony, utwardzony płytami betonowymi i żwirem, wyposażony został w instalację oświetleniową, a przez środek działki przebiega sieć kanalizacji deszczowej. Od strony południowej działka stanowi fragment ulicy "[...]", a od strony zachodniej - ulicy "[...]". Od strony północnej działka porośnięta jest trawą, a od strony północno-wschodniej w zagłębieniu znajduje się woda. W ocenie organu odwoławczego, teren został funkcjonalnie wykorzystany na potrzeby osiedla mieszkaniowego w dzielnicy "[...]", co świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić budowę nie tylko typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Wywiódł ponadto, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniany w dacie złożenia wniosku o jej zwrot i w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie został) zrealizowany. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią natomiast dopełnienie przesłanki zbędności. Dopiero gdy w dacie dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" oznacza bowiem, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku, nie jest możliwy zwrot nieruchomości, niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2014 f., sygn. akt P 12/11). Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na działce objętej wnioskiem o zwrot funkcjonuje niezbędny dla obsługi mieszkańców osiedla parking, wobec czego nie można więc mówić o zbędności nieruchomości. W złożonej skardze K.Ł. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na braku rozważenia czy parking i pawilony handlowe znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości zostały wzniesione w celu realizacji inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej, czy też w innych celach i pomimo tego uznanie, że wskazane inwestycje stanowią realizację celu, dla którego wywłaszczenia dokonano. Wywłaszczenie nie jest dopuszczalne na rzecz jakiegokolwiek innego podmiotu niż wskazane podmioty publicznoprawne. W ocenie skarżącej w sprawie nie wyjaśniono, czy wybudowany parking i pawilony handlowe powstały w związku z realizacją celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Organ administracji okoliczności tych nie wyjaśnił weryfikując jedynie, kto był inwestorem i podmiotem decyzji stanowiących podstawę do zabudowy nieruchomości w roku 1995 i następnych. Zdaniem skarżącej błędne również przyjęto, że parking i pawilony handlowe stanowią o realizacji celu wywłaszczenia, mimo że ich cechy oraz zaniechanie budowy parkingu przez spółdzielnię mieszkaniową, realizującą cel dla którego nastąpiło wywłaszczenie, prowadzą do wniosków odmiennych. Stwierdziła ponadto, że wskazany w decyzji z dnia 29 grudnia 1976 r. okres ważności decyzji, stanowi podstawę oceny czy nieruchomość jest niezbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo upływu terminów wskazanych w ust. 1, późniejsze zrealizowanie celu wywłaszczenia wyklucza możliwość uznania, że cel ten nie został zrealizowany. Podkreśliła, że niedopuszczalne jest zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innego celu, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stwierdziła, że precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia powinno następować jedynie na podstawie dokumentów określających ten cel, zaistniałych przed dokonaniem wywłaszczenia, gdyż tylko wtedy można mówić o określeniu celu, dla realizacji którego dokonano wywłaszczenia. Dokument określający cel wywłaszczenia wytworzony po jego dokonaniu mógłby świadczyć o zmianie celu wywłaszczenia albo o wywłaszczeniu bez sprecyzowanego celu. Decyzje lokalizacyjne zawierały klauzulę, że tracą ważność w szczególności, gdy w określonym czasie nie zostanie rozpoczęta realizacja inwestycji. Stwierdziła, że skoro "[...]" Spółdzielnia Mieszkaniowa wybudowała zamierzoną i zaplanowaną w momencie wywłaszczenia infrastrukturę niezbędną do obsługi osiedla, a na terenie spornej nieruchomości zaniechała budowy parkingu i grunt ten przekazała Gminie "[...]", to na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie została wybudowana żadna infrastruktura o celu zgodnym z decyzja wywłaszczeniową. Skarżąca wywiodła ponadto, że art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa ustawowe przesłanki definiujące zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, warunkującą dopuszczalność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Stwierdziła, że zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia zachodzi, gdy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed upływem terminu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Powołała się ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. "[...]", będącej własnością Gminy "[...]". Przedmiotowa działka stanowiła część dawnej działki nr "[...]". Między innymi tę nieruchomość, na mocy umowy z dnia 21 lipca 1977 r. (akt notarialny -repertorium "[...]"), w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarb Państwa nabył od "[...]", poprzedniczki prawnej skarżącej. Wywłaszczenie na podstawie tej umowy nastąpiło w celu wykonania inwestycji określonej w ostatecznej decyzji Wojewody "[...]" nr "[...]" z dnia 29 grudnia 1976 r., znak: "[...]" o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy zespołu mieszkaniowego w "[...]". Skarżąca stoi na stanowisku, że na części działki nr "[...]" objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości cel ten nie został zrealizowany, wobec czego powinna ona zostać zwrócona. Skarżąca podnosi, że na tym terenie zaplanowano pierwotnie parking na 106 miejsc postojowych. Nie został on jednak wybudowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową, która stosownie do treści decyzji z dnia 29 grudnia 1976 r. miała realizować całą inwestycję. Dopiero na podstawie decyzji wydanej 18 lat po dacie wywłaszczenia, na 2/3 tego terenu powstał ogrodzony plac, w części wyłożony płytami betonowymi, w pozostałej części - utwardzony żwirem, wykorzystywany jako parking. Skarżąca zaznaczyła, że teren ten jest wydzierżawiony prywatnemu przedsiębiorcy, a posadowione tam pawilony nie stanowią trwałych budowli. Zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10 z 1974 r., poz. 64, z późn. zm.). Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl zaś art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Prawidłowo w stanie faktycznym sprawy organy administracji stwierdziły, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie z dnia 21 lipca 1977 r., którym była realizacja zespołu mieszkaniowego w "[...]", stosownie do treści decyzji Wojewody "[...]" z 29 grudnia 1976 r. Bezsporne jest bowiem, że na wywłaszczonych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci wybudowania osiedla mieszkaniowego. Należy w pełni podzielić utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców, uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. m.in. wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96 oraz WSA w Poznaniu z dnia 20.12.2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, wyroki NSA z dnia: sygn. akt SA/Po 1621/93; 24.3.1993 r., sygn. akt SA/Kr 1603/93; 21.4.1993 r., sygn. akt SA/Kr 1962/93; 20.1.1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11). Jak wynika z dowodu z oględzin przeprowadzonych dnia 21 lutego 2014 r., z udziałem skarżącej, część działki nr "[...]", o zwrot której wnosi skarżąca, jest zagospodarowana. W centralnej części tej działki zlokalizowany jest ogrodzony i oświetlony parking, częściowo utwardzony płytami betonowymi i częściowo żwirem. Na terenie parkingu rośnie kilka drzew. Od strony północnej teren ten jest porośnięty trawą i znajduje się na nim rów wypełniony wodą oraz latarnie. Ponadto, przez działkę nr "[...]" biegnie sieć kanalizacji deszczowej "[...]", służąca do obsługi osiedla. Ustalenia te nie były przez skarżącą kwestionowane. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowo organy orzekające w sprawie oceniły, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana dla realizacji celu, na który została wywłaszczona – budowy osiedla mieszkaniowego, a tym samym nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zlokalizowana na przedmiotowym terenie infrastruktura techniczna (sieć kanalizacji deszczowej i oświetlenie) oraz parking stanowią integralną część zrealizowanego osiedla mieszkaniowego, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania tego osiedla i jego mieszkańców. Dodać należy, że skarżąca nie kwestionuje faktu, że na spornej nieruchomości planowano wybudować parking już w dacie wywłaszczenia. Dodać należy, że wybudowanie parkingu o innych parametrach niż założone pierwotnie, w dacie wywłaszczenia, również nie może skutkować uznaniem, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Należy bowiem odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią więc jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam (zob. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, OSNC 11/88/149; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 615/13). W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, LexisNexis 2007, s. 264-265). Bez wpływu na prawidłowość oceny zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości jest również zarzut, że zdaniem skarżącej parking ten jest urządzony w sposób tymczasowy z uwagi na zastosowany sposób utwardzenia jego nawierzchni i rodzaj ogrodzenia. Zaznaczyć należy, że obowiązujący od dnia 1 kwietnia 1995 r. § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10 poz. 46 z późn. zm.), podobnie jak przepisy obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), nie przewiduje bezwzględnego obowiązku utwardzenia nawierzchni stanowisk postojowych, gdyż dopuszcza możliwość, że będzie to nawierzchnia co najmniej gruntowa stabilizowana, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Żadne natomiast przepisy nie przewidywały nakazu ogrodzenia parkingu osiedlowego, wobec czego bez znaczenia jest, że sporny parking został ogrodzony drucianą siatką, rozpiętą na metalowych słupach, co zdaniem skarżącej dowodzi tymczasowości tego ogrodzenia. Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie sądów utrwalił się pogląd, że jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Stwierdza się, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli wywłaszczona nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich: sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd (por. np. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1993 r., sygn. akt IV SA 1781/93, wyrok NSA z dnia 6 września 1994 r., sygn. akt IV SA 1041/93, uchwała 7 sędziów SN z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296, wyrok NSA w Lublinie z dnia 26 marca 1996 r., sygn. akt SA/Lu 1503/95, wyrok NSA w Lublinie z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 1812/95, wyrok NSA w Gliwicach z dnia 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1990/95, wyrok NSA w Białymstoku z dnia 7 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Bk 1518/95, wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2140/97). Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot jest wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została przekazana (zob. uchwała składu 7 sędziów SN z 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296; uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, OTK-A 2012/11/135). Tym samym, nawet posadowienie przez podmioty prywatne dwóch pawilonów na części wywłaszczonej działki nie powoduje, że grunt ten należało uznać za zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia okoliczności zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz terminu określonego w decyzji z dnia 29 grudnia 1976 r., przede wszystkim należy podkreślić, że celem wywłaszczenia nie była budowa parkingu, lecz osiedla mieszkaniowego, którego jednym z wielu elementów jest sporny parking. Ponadto, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, kwestia terminów zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest rozstrzygająca. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, na których, w chwili złożenia wniosku o zwrot, planowany cel wywłaszczenia już zrealizowano. Stwierdził, że nie jest zasadne przyznanie w tej sytuacji pierwszeństwa poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został już zrealizowany cel publiczny (np. infrastruktura szkoły podstawowej). W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji brak jest podstaw dla regulacji przyznającej w sposób wsteczny prawo do zwrotu nieruchomości najpierw wywłaszczonych, a następnie skomunalizowanych, które zostały już zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i które dotychczas (do 22 września 2004 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z tego powodu nie podlegały zwrotowi. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Z uwagi na powyższe za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był zupełny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.