I OSK 2645/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G., H. F. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 308/15 w sprawie ze skargi A. G., H. F. i A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do załatwienia wniosku A. G., H. F. i A. K. z dnia 11 grudnia 2013 w terminie 2 miesięcy; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 5. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz A. G., H. F. i A. K. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 308/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G., A. K. i H. F. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżący A. G., H. F. i A. K. pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu ich wniosku z dnia 11 grudnia 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] ,objętą księgą hipoteczną [...] we wsi K. nr hip [...]. Domagali się stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący, zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące, wymierzenia organowi grzywny oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania według norm przepisanych. Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 lipca 1985 r. do Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola wpłynął wniosek A. G. i J. G. o odszkodowanie m.in. za wskazaną wyżej nieruchomość. W dniu 17 listopada 1988 r., po wszczęciu postępowania w sprawie, odbyła się rozprawa administracyjna. Uczestniczył w niej A. G., który oświadczył, że zostanie przeprowadzone postępowanie spadkowe po byłych współwłaścicielach nieruchomości. Postanowieniem z dnia 7 listopada 1989 r. zawieszono postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że byli współwłaściciele: E., J., T. i W. G. nie żyją, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Wobec nie złożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po E., J., T. i W. G. organ zawiesił postępowanie, zobowiązując jednocześnie A. i J. G. do przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Pismem z dnia 30 sierpnia 1991 r. wnioskodawcy podtrzymali wnioski o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia 11 listopada 1992 r. Urząd Rejonowy w Warszawie powiadomił wnioskodawców o treści art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz poprosił o przeanalizowanie sprawy pod kątem cytowanej ustawy i wybranie tej nieruchomości, która mieści się w jej kryteriach oraz wystąpienie ze stosownym wnioskiem, do którego dołączone będzie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po E., J., T. i W. G. Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. obecnie skarżący wystąpili o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, dołączając do wniosku postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. G. oraz W. G. We wniosku wskazane zostało również, że H. F. jest następczynią prawną T. G., ale fakt ten nie został potwierdzony żadnym dokumentem. Na skutek zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na bezczynność na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał ją za niezasadną. Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wszczęte wnioskiem z dnia 29 lipca 1985 r. zostało zawieszone postanowieniem z dnia 7 listopada 1989 r., przy czym postępowanie to do dnia rozpoznania skargi na bezczynność nie zostało podjęte. W ocenie Sądu wniosek skarżących z dnia 11 grudnia 2013 r. uznać należało za pismo złożone w toku postępowania wszczętego wnioskiem z 29 lipca 1985 r. Sąd wskazał przy tym, że również do tego pisma nie zostały dołączone postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E. G. i T. G. Dalej Sąd pierwszej instancji skonstatował, iż wobec faktu zawieszenia postępowania organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bowiem bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.), a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Sąd wskazał, że treść postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2014 r. nie mogła przesądzić o sposobie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd nie jest bowiem związany treścią postanowienia uznającego za uzasadnione zażalenie na bezczynność organu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, mianowicie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i 5 oraz 103 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi H. F. na bezczynność, mimo iż skarga była w pełni zasadna, a wbrew treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania z wniosku H. F. zostało wszczęte dopiero na skutek złożenia wniosku z dnia 11 grudnia 2013 roku i nigdy nie zostało zawieszone; ponadto H. F. nigdy nie została wezwana do przedłożenia jakichkolwiek postanowień spadkowych, w związku z czym Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku H. F. nie biegł miesięczny lub ewentualnie dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy; 2) przepisów postępowania, mianowicie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i 5, 97 § 2 oraz 103 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi A. G. i A. K. na bezczynność, mimo iż skarga była w pełni zasadna, a postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania z wniosku A. G. i A. K. powinno zostać podjęte z urzędu w oparciu o art. 97 § 2 k.p.a., na skutek złożenia wniosku z dnia 11 grudnia 2013 roku wraz z odpisami postanowień o stwierdzenie nabycia spadku, w związku z czym Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku A. G. i A. K. nie biegł miesięczny lub ewentualnie dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uzupełnionym pismem procesowym z dnia 3 lutego 2016 r., przedstawione zostały argumenty na poparcie podniesionych zarzutów i wniosków. Autor skargi kasacyjnej zwrócił w szczególności uwagę na okoliczność, że H. F. nie była uczestnikiem wcześniej prowadzonego i zawieszonego postępowania o odszkodowanie. Z kolei w przypadku pozostałych skarżących, ich wniosek z dnia 11 grudnia 2013 r. winien być potraktowany jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Roszczenie skarżących ma charakter podzielny, co oznacza, że każdy z uprawnionych może go dochodzić niezależnie od pozostałych. Odwołano się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, a także do orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte o naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 p.p.s.a , należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy za nieprawidłowe należy uznać ustalenie Sądu pierwszej instancji, że organ nie pozostawał w bezczynności. Tym samym zasadne okazały zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., a naruszenie to nie tylko mogło, ale wręcz miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sam fakt, że złożony przez skarżących wniosek z dnia 11 grudnia 2013 r. pozostawał do dnia wniesienia skargi na bezczynność, tj. przez okres ponad 12 miesięcy, bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu świadczy o jego bezczynności. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało zawieszone. Zawieszenie postępowania nie zwalnia organu z podejmowania jakichkolwiek działań. Organ ma w szczególności obowiązek monitorowania, czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania. Ma również obowiązek reagowania na żądania i wnioski stron chociażby z uwagi na konieczność zbadania, czy zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Wniosek skarżących z dnia 11 grudnia 2013 r. złożony w sprawie, w której postępowanie było zawieszone, winien był zostać potraktowany jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Jeżeli nawet organ miałby wątpliwości co do charakteru i istoty tego wniosku, wówczas winien był wezwać wnioskodawców do jego sprecyzowania bądź uzupełnienia (art. 64 § 2 k.p.a.). Zignorowanie przez organ wniosku złożonego przez strony w czasie zawieszonego postępowania prowadzi do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasady informacji (art. 9 k.p.a.). Prowadzi także do pozbawienia stron prawa do zaskarżenia orzeczenia i kontroli instancyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Nie sposób bowiem nie zauważyć, że złożony w czasie zawieszenia postępowania wniosek o jego podjęcie, obligował organ do wydania postanowienia w tym przedmiocie. Ewentualne nieuwzględnienie takiego wniosku skutkować winno wydaniem postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Z kolei na takie postanowienie przysługuje stronie zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Niezależnie od powyższego za zasadne należało uznać te twierdzenia autora skargi kasacyjnej, które odnoszą się do podzielnego charakteru roszczenia odszkodowawczego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. To z kolei oznacza, że organ winien był ocenić, w stosunku do których z wnioskodawców ustały przyczyny zawieszenia, a w stosunku do których wniosek zawiera ewentualne dalsze braki w tym zakresie. Brak reakcji organu świadczy dodatkowo o naruszeniu zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ nie poczynił przy tym żadnych wyjaśnień w związku z okolicznością, że w dacie kiedy postępowanie zostało zawieszone, jego stronami byli A. i J. G., a z wnioskiem z dnia 11 grudnia 2013 r. wystąpili A. G., A. K. i H. F. Brak jakichkolwiek działań ze strony organu po dacie złożenia tego wniosku świadczy o tym, że po upływie ustawowych terminów do załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) organ pozostawał w bezczynności. Wskazać ponadto przyjdzie, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. nie jest dla Sądu wiążące, to jednak błędnie uznał to postanowienie za niezasadne. Mając bowiem na uwadze wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne, prawidłowo Wojewoda uznał zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. Sam fakt zawieszenia postępowania pozostawał, jak już wyżej wskazano, bez znaczenia dla takiego uznania. To z kolei powoduje, iż nawet gdyby przyjąć, że organowi otworzył się "nowy" termin do załatwienia sprawy, wynikający z postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2014 r., to najpóźniej od upływu tego terminu Prezydent m. st. Warszawy pozostawał w bezczynności. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok wydany został z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., co z kolei prowadzić musiało do jego uchylenia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co na zasadzie art. 188 p.p.s.a. upoważniało ten Sąd do rozpoznania skargi. Rozpoznając zatem skargę, w świetle powyższych okoliczności, należało ją uwzględnić na zasadzie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżących z dnia 11 grudnia 2013 r., przy czym z uwagi na granice sprawy wytyczone skargą na bezczynność, poza kompetencją sądu administracyjnego jest przesądzenie w niniejszej sprawie o sposobie załatwienia tego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto na zasadzie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny w tym zakresie wskazać przyjdzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała właśnie taki charakter. Nie tylko bowiem znacznie przekroczone zostały terminy załatwienia sprawy, ale również brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanu rzeczy. Oczywistość rażącego charakteru bezczynności wynika dodatkowo z całkowitego zignorowania przez organ wniosku skarżących z dnia 11 grudnia 2013 r. i braku jakiejkolwiek reakcji na ten wniosek. Z tych samych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzona grzywna ma ponadto charakter nie tyle restrykcyjny co dyscyplinujący, służący uniknięciu w toku dalszego postępowania stanu bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłata skarbowa od pełnomocnictw oraz wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje w wysokości wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Wskazać jeszcze wypadnie, że określony w punkcie 2 sentencji wyroku dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy przez organ administracji liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Z kolei powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl