II SA/Bd 216/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 216/15 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144, 74 § 2 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podając, że: W piśmie z dnia [...] października 2014 r. A. F. – skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii (uwierzytelnionych odpisów) następujących dokumentów: --protokołu kontroli na dz. nr [...] w O. z [...] maja 2014 r. wraz z załącznikami, --dokumentu (protokołu) z dnia [...] maja 2014 r. Wskazał, że dokumenty są jemu potrzebne jako dowody w postępowaniu sądowym. Następnie, w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. A. F. – skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem o wydanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii (uwierzytelnionych odpisów) następujących dokumentów: --protokołu kontroli na dz. nr [...] w O. z [...] maja 2014 r. wraz z załącznikami, --dokumentu z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] listopada 2014 r. znak: [...] odmówił A. F. wydania uwierzytelnionych odpisów wskazanych we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. dokumentów. Skarżący na powyższe postanowienie złożył zażalenie wnosząc o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz wydanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii wskazanych we wniosku dokumentów. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto podkreślił, że organ nie miał podstaw, by odmówić stronie wydania żądanych dokumentów. Zaskarżonym, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. znak [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 123 w zw. z art. 144, 74 § 2 i 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że art. 73 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, wskazując na to, że stronie służy prawo przeglądania akt oraz sporządzania z nich odpisów i notatek w każdym stadium sprawy. Prawo do przeglądania akt i zapoznawania się z ich treścią nie zostało w żaden sposób ograniczone (poza przypadkami określonymi w art. 74) co oznacza, że strona może zapoznawać się z treścią wszystkich dokumentów, przeglądać mapy, plany, notatki, utrwalać na własny użytek przez wykonywanie odpisów. Czynności te są dokonywane w lokalu administracji publicznej w obecności pracownika organu (§ 1a). Jednakże przepis art. 73 k.p.a. nie przewiduje obowiązku sporządzania przez organ nieuwierzytelnionych dokumentów i doręczania ich stronie. Strona nie może zatem żądać, aby kserokopie wykonywał i dostarczał organ administracji publicznej. Natomiast przewidziane w art. 73 § 2 k.p.a. uprawnienie strony dotyczy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów. Organ podał również, że na skutek wniesionej przez stronę skargi na decyzję Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], akta niniejszej sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zatem nie zachodzi potrzeba wydawania uwierzytelnionych odpisów dokumentów na potrzeby postępowania prowadzonego przed WSA w Bydgoszczy, jak żądał tego skarżący, gdyż oryginały wszystkich dokumentów znajdują się w siedzibie sądu. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dwukrotnie informował stronę o możliwości sporządzenia kopii i odpisów z akt sprawy w siedzibie Inspektoratu, z czego skarżący nie skorzystał. W związku z powyższym organ stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów wskazanych dokumentów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył A. F. wskazując, że organ naruszył art. 73 § 2 k.p.a., bowiem nie wydał skarżącemu żądanych dokumentów. W związku z powyższym, skarżący wniósł o: --wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów dotyczących działki nr [...] w O., zgodnie z wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r.; --przeprowadzenie kompleksowej kontroli na działce nr [...] w O., w szczególności przeprowadzenie pomiarów usytuowania budynku i gabarytów budynku przez inne niż poprzednio osoby; --unieważnienie decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 73 § 2 k.p.a., zgodnie z którym strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organy obydwu instancji błędnie zastosowały powyższy przepis, stosując jego wykładnię według poprzednio obowiązującego stanu prawnego sprzed 11 kwietnia 2011 r. (patrz ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18), gdy powyższy przepis posiadał brzmienie, że strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W świetle nowelizacji omawianego przepisu zaszła zatem istotna zmiana. Do 11 kwietnia 2011 r. strona żądaniem mogła objąć uwierzytelnienie przez organ odpisów z odpisów lub kopii akt sprawy, które samodzielnie musiała sporządzić. W aktualnym natomiast stanie prawnym, przepis nie wskazuje adresata sporządzenia odpisów i wprost określa osobę uprawnioną do wystąpienia z żądaniem. Ma być to strona, której przysługuje uprawnienie żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z uwagi na to, że gospodarzem postępowania i dysponentem akt sprawy jest organ administracji, jest on jednocześnie adresatem żądania. Oznacza to, że rolą organu administracji będzie rozpoznanie wniosku o uwierzytelnienie odpisów akt sprawy w każdej sytuacji, gdy strona wykaże się jej ważnym interesem. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie uwierzytelnionych odpisów dokumentów dotyczył: -protokołu kontroli na działce nr [...] w O. z dnia [...] maja 2014 r. wraz z załącznikami (2 szkice) oraz -protokoły przyjęcia do użytkowania budynku na działce nr [...] w O. z dnia [...] maja 2014 r. Wniosek skarżący uzasadnił tym, że dokumenty których udostępnienia żąda są jemu potrzebne jako dowody rzeczowe w postępowaniu sądowym. Regulacje zawarte w przepisach o udostępnieniu akt są bezpośrednio związane z dwiema podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jakimi są zasada jawności oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Stanowią one gwarancję nieskrępowanego udziału stron w kolejnym stadium postępowania, poprzez udostępnienie akt postępowania administracyjnego. Na mocy art. 73 § 1 k.p.a. ustawodawca zapewnił stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje zarówno w toku, jak również po zakończeniu postępowania, a jedynym ograniczeniem sposobu wykonywania tego uprawnienia jest wymóg, aby czynności strony w zakresie dostępu do akt sprawy były dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracowników tego organu (art. 73 § 1 oraz § 1 k.p.a.). Również z przytoczonego powyżej art. 73 § 2 k.p.a. wynika, że przepisy wprost przyznają stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, "jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r. K 51/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 87). Konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów oraz prawo do zapewnienia stronie przez organ administracji publicznej dostępu do pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Uprawnienia wymienione w art. 73 k.p.a. przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 157). Strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony. Pojęcie "ważnego interesu strony" w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie dominuje pogląd, że ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 in fine k.p.a. może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt SA/Łd 770/96, publik. nr LEX 31771). W rozpatrywanej sprawie skarżący wykazał swój ważny interes, podnosząc, iż uwierzytelnione odpisy dokumentów chce wykorzystać w postępowaniu przed WSA w Bydgoszczy (pismo z dnia [...] listopada 2014 r.). Przepis stanowiący podstawę wniosku wyraźnie określa przesłanki, które mogą stanowić o odmowie wydania z akt uwierzytelnionego odpisu. W ocenie Sądu, powołanie się przez skarżącego na potrzebę wykorzystania żądanych dokumentów w postępowaniu przed sądem w wystarczający sposób uzasadnia ważny jego interes. Sąd nie podziela stanowiska organu, że sporne dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych przekazanych sądowi i na tej podstawie zaspokojenie żądania skarżącego może nastąpić przez prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.), o czym organ poinformował skarżącego. Jednocześnie wskazać należy, iż do organu administracji pozostaje ocena czy konkretny, żądany w tej sprawie dokument może podlegać wydaniu w formie uwierzytelnionego odpisu z uwagi na jego charakter. Tych okoliczności organ nie analizował i nie stanowiły one podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Orzeczenia Sądów (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r. II OSK 2063/10 oraz z dnia 12 października 2010 r. II OSK 104/10), na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zostały podjęte w odmiennym stanie prawnym. Organ powinien mieć na uwadze istotne zmiany legislacyjne, które zaszły po dniu 11 kwietnia 2011 r. Pomocne może okazać się orzecznictwo sądów administracyjnych po zmianie k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1602/13). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 73 § 2 k.p.a. i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270). W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów tych zaliczono wpis sądowy w wysokości [...] zł.