II OSK 2268/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 70/15 w sprawie ze skargi W. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę decyzji dotyczącej odmowy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 70/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę decyzji dotyczącej odmowy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że W. P. pismem z dnia 25 lutego 2014 r. wystąpił o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., którą [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił wnioskodawcy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w W.. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 27 lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. odmówił zmiany decyzji [...] z dnia [...] marca 2011 r. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem organu i za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. złożył odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku W. P. z dnia 25 lutego 2014 r. nie wynika w istocie, jaki jest zakres żądania strony. Wnioskodawca wskazał, iż jego intencją jest zmiana decyzji na taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do podjęcia działań zmierzających w istocie do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu - budynku byłej piekarni co prawda nieużytkowanego ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni. W ocenie organu odwoławczego, tak przedstawiony zakres żądania nie określa rzeczywistej woli strony, nie wskazuje bowiem, czy żąda zmiany poprzedniej decyzji, czy też raczej wydania nowego pozwolenia konserwatorskiego, obejmującego swym zakresem powyżej przedstawiony zakres. Należy (...) zaznaczyć, iż kwestia wyjaśnienia jakiego rodzaju postępowania administracyjnego żąda wszczęcia strona ma znaczenie kluczowe. Organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinien tę wątpliwość wyjaśnić. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W., powołując się na wskazania organu odwoławczego, pismem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o dokładne sprecyzowanie żądania wyrażonego w podaniu z dnia 25 lutego 2014 r., bowiem w istocie nie wynika z niego, jaki jest zakres żądania strony (...). Wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika, nie sprecyzował żądania. Pismem z dnia 3 października 2014 r. wskazał m.in. (...) że wola mocodawcy W. P. wyrażona w żądaniu z dnia 25 lutego 2014 r. nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Strona bardzo precyzyjnie wyartykułowała swoje żądanie, ba nawet wskazała w podaniu podstawę prawną. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. pismem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], wezwał wnioskodawcę działającego poprzez pełnomocnika do uzupełnienia braków podania z dnia 25 lutego 2014 r. w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy z pouczeniem, że nie usunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje, stosownie do art. 65 § 2 k.p.a., pozostawienie podania bez rozpoznania. Wnioskodawca, pomimo wezwania z pouczeniem o skutkach nie usunięcia braków wniosku w zakresie dokładnego sprecyzowania żądania, braku tego nie usunął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W., pozostaje bezczynny w załatwianiu sprawy – żądania strony z dnia 25 lutego 2014 r. zmiany decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po wydaniu decyzji uchylającej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 sierpnia 2014 r. W związku z tym skarżący zażądał: 1) zobowiązania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W do załatwienia sprawy – ponownego rozpatrzenia podania strony z dnia 25 lutego 2014 r. zmiany decyzji z dnia [...] marca 2011 r., 2) stwierdzenia, że nie załatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W grzywny, 4) zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono przebieg postępowania administracyjnego w sprawie oraz stwierdzono, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania (tak jak w przedmiotowej sprawie) strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. wniósł o jej oddalenie. W motywach stwierdzono m.in., że nieusunięcie przez wnioskodawcę we wskazanym terminie braków wniosku z dnia 25 lutego 2014 r. uprawniało [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do pozostawienia podania bez rozpoznania, tym bardziej, że wyjaśnienie zakresu żądania zostało organowi zalecone przez organ odwoławczy. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjąć należy, że organ administracji nie jest upoważniony do samodzielnej kwalifikacji wniosku strony, ponieważ mogłoby to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wobec tego uznano, że skoro wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, mimo prawidłowego wezwania go przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z pouczeniem o terminie, w którym należało wykonać wezwanie i skutkach nie wykonania wezwania, to wbrew zarzutowi skargi, nie wystąpiła bezczynność organu, zatem skarga powinna zostać w całości oddalona. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, pozostawienie podania bez rozpoznania winno być rozpatrywane w kontekście bezczynności organu, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Następnie wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnym jest pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku z dnia 25 lutego 2012 r. o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., którą [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił wnioskodawcy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni – wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. Nr [...] przy ul. [...] w W.. Wnioskodawca wskazując na słuszny interes strony, zażądał zmiany decyzji. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 27 lutego 2014 r. Sąd I instancji podkreślił, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii konieczne jest przypomnienie treści art. 64 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§2). Komentowany przepis przewiduje tryb usuwania braków w podaniach. Ma on charakter gwarancyjny, bowiem wnoszący podanie, co do zasady otrzymuje możliwość naprawienia błędów i uzupełnienia braków w podaniu. Dopiero niewykonanie wskazówek organu może spowodować negatywne skutki w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania. Do braków formalnych (poza oznaczeniem wnoszącego podanie), które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą m.in. braki podania wskazane w art. 63 § 2 – określenie żądania, podpis strony, a także wymagania określone w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie chodziło o określenia żądania strony. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W., powołując się na wskazania organu odwoławczego, pismem z dnia 29 września 2014 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o dokładne sprecyzowanie żądania wyrażonego w podaniu z dnia 25 lutego 2014 r., bowiem nie wynikało z niego, jaki jest zakres żądania strony. Stwierdzono, że powyższe ma kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika, nie sprecyzował żądania. Pismem z dnia 3 października 2014 r. wskazał m.in. (...), że wola mocodawcy W. P. wyrażona w żądaniu z dnia 25 lutego 2014 r. nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Strona bardzo precyzyjnie wyartykułowała swoje żądnie, ba nawet wskazała w podaniu podstawę prawną. Postępowanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. jest bezprzykładnym aktem niesubordynacji wobec prawa. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. pismem z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], wezwał wnioskodawcę działającego poprzez pełnomocnika do uzupełnienia braków podania z dnia 25 lutego 2014 r. w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy z pouczeniem, że nie usunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje stosownie do art. 65 § 2 k.p.a., pozostawienie podania bez rozpoznania. Wnioskodawca, pomimo wezwania z pouczeniem o skutkach nie usunięcia braków wniosków w zakresie dokładnego sprecyzowania żądania, braku tego nie usunął. W ocenie Sądu I instancji, organ miał prawo, zgodnie z wcześniej udzielonym pouczeniem, pozostawić podanie bez rozpoznania. Nie można bowiem oczekiwać, aby w wezwaniu w trybie art. 64 k.p.a. organ, wobec niesprecyzowania zakresu żądania strony co do trybu dalszego procedowania, samodzielnie wybierał sobie sposób dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że precyzyjne określenie żądania strony jest niezwykle istotne, zakreśla bowiem materialnoprawne podstawy działania organu rozpoznającego sprawę. Wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim podaniu posiada jedynie strona wnosząca to podanie, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony. W razie, gdy wniesione podanie nie zawiera w swej treści jednoznacznego żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło, jest podjęcie z urzędu kroków zmierzających do sanowania tejże czynności procesowej strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia wspomnianego braku, to jest sprecyzowania żądania zawartego w podaniu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Nieusunięcie przez wnioskodawcę we wskazanym terminie braków wniosku z dnia 25 lutego 2014 r. uprawniało [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do pozostawienia podania bez rozpoznania, tym bardziej, że wyjaśnienie zakresu żądania zostało organowi zalecone przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu wojewódzkiego, uznać należało, że skoro wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, mimo prawidłowego wezwania go przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z pouczeniem o terminie, w którym należało wykonać wezwanie i skutkach nie wykonania wezwania, to wbrew zarzutowi skargi, nie wystąpiła bezczynność organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 tj. naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., traktowanego jak przepisy prawa materialnego oraz art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu i art. 151 p.p.s.a., polegające z kolei na jego zastosowaniu tj. nieuwzględnieniu skargi na bezczynność tylko jej oddaleniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono na wstępie, iż A. P. występuje jako następca prawny zmarłego W. P.. Skarżąca uznała, że prawidłowość zastosowania trybu z art. 64 § 2 k.p.a., jak i określenia w wezwaniu skierowanym do strony skarżącej rygoru, należy zakwestionować, bowiem żądanie zmiany decyzji z dnia 25 lutego 2014 r. nie zawierało żadnych braków formalnych, które stanowiłyby przeszkodę do rozpatrzenia przedmiotowego podania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wymagania formalne co do treści podania określone zostały w art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przyjmuje się, że określony powołanym przepisem wymóg wskazania w podaniu żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowania żądania, aby nie było wątpliwości co do zamiaru i intencji strony (por. Komentarz. KPA, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 356, 360; R. Kędziora, Komentarz. KPA, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 358-359; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. KPA, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 10, s. 293). Dopiero zatem, jeżeli charakter wniesionego przez stronę pisma budzi wątpliwości, organ administracji powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zwłaszcza co do warunków dopuszczalności pisma (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1769/13). Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb wskazany przez stronę jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) zarówno decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, ale także decyzji prawidłowych, które nie są dotknięte żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania jest wzruszenie decyzji ostatecznej, które uzależnione jest od oceny decyzji tylko z perspektywy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wszczęte takim wnioskiem postępowanie nie może obejmować po raz kolejny merytorycznej kontroli zasadności wydanej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I GSK 792/11). Z kolei dyspozycja art. 155 k.p.a. dotyczy wzruszenia (poprzez uchylenie lub zmianę) decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, co uzależnione jest od spełnienia dodatkowych przesłanek, a mianowicie wymaga uzyskania zgody strony (stron postępowania) i zarazem przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji (brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych). Podanie skarżącego z dnia 25 lutego 2014 r. zawierało wyraźne i niebudzące wątpliwości żądanie zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. nr [...], znak: [...] z dnia [...] marca 2011 r. Z faktu, że we wniosku wskazano alternatywnie podstawę prawną żądania, opierając je na przepisie art. 154 lub art. 155 k.p.a., nie można wywodzić, że nie została sprecyzowana intencja strony. Każdy bowiem z powołanych przepisów może, stosownie do okoliczności faktycznych, stanowić podstawę do zmiany (bądź uchylenia) decyzji. O wydaniu nowej decyzji - nowego pozwolenia konserwatorskiego w podaniu nie było ani jednego słowa. Sugestia (wskazanie) Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawarte w decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. było dla skarżącego całkowicie niezrozumiałe. Ponadto, organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją rozpoznać i rozstrzygnąć. Po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania od strony formalnej (art. 64 § 2 k.p.a.), ale rozstrzyga sprawę merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1996 r., sygn. akt I SA 2042/94). Organ I instancji orzekający w tej sprawie, był zobowiązany rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy, a nie tylko opierając się na twierdzeniach i stanowisku organu odwoławczego. W ocenie strony, rzeczą organu I instancji w niniejszej sprawie było zatem poczynienie ustaleń, czy decyzja ostateczna, której uchylenia bądź zmiany wniosek dotyczy, odpowiada wymaganiom określonym w art. 154 k.p.a. czy też wniosek ten podlegać będzie przepisom art. 155 k.p.a. Tego rodzaju czynności organu powinny mieć miejsce na etapie merytorycznego rozpoznawania wniosku, w którym zawarte zostało żądanie zmiany decyzji, nie mogą zaś one sprowadzać się do wystąpienia do strony o sprecyzowanie żądania, skoro sposób ten strona określiła. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że wskazania organu odwoławczego nie mają mocy bezwzględnie wiążącej, tzn. nie mają charakteru wiążącej mocy prawnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem przepisu będącego odpowiednikiem art. 153 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. wskazał, że zaszła w niniejszej sprawie nieważność postępowania, ponieważ skarga na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. sporządzona przez pełnomocnika procesowego pierwotnego skarżącego W. P. rozpoznana została już po jego śmierci. Z przedłożonego bowiem przez pełnomocnika do wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że skarżący W. P. zmarł w dniu 16 lutego 2015 r., a zatem przed wydaniem wyroku z dnia 27 maja 2015 r. Śmierć skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiła obligatoryjną przesłankę do zawieszenia postępowania. Do zawieszenia postępowania jednakże nie doszło, ponieważ ani pełnomocnik skarżącego ani jego spadkobiercy nie zawiadomili Sądu pierwszej instancji o jego śmierci. Brak zawieszenia postępowania w przypadku śmierci strony powoduje nieważność postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (tak NSA w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 757/04). W razie nieuwzględnienia powyższej okoliczności, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu wojewódzkiego prezentowane w zaskarżonym wyroku oraz o przyznanie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W pierwszej zatem kolejności konieczne jest dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pod kątem przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., bowiem są to tego rodzaju naruszenia, które uzasadniają uchylenie wyroku niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności określoną art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący W. P. zmarł 16 lutego 2015r. (k. 32 akt sądowych – odpis skrócony aktu zgonu), zatem w dniu 27 maja 2015r. kiedy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie miał zdolności do występowania w procesie sądowym w charakterze strony. Sąd I instancji nie był uprawniony do wydania orzeczenia wobec osoby nieżyjącej. Należy zauważyć także, iż udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną, która upoważnia pełnomocnika do dokonywania czynności prawnych w imieniu i na rzecz mocodawcy. Umocowanie to trwa co do zasady tak długo dopóki nie zostanie odwołane (art.101 § 1 k.c.), bądź do czasu kiedy nie nastąpi śmierć mocodawcy lub pełnomocnika (art. 101 § 2 k.c.). W związku z faktem, iż zaskarżony wyrok dotknięty jest wadą nieważności postępowania sądowego, które to postępowanie musi być przeprowadzone ponownie, niemożliwe jest merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Dlatego tylko na marginesie należy zauważyć, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd dokładnie przeanalizuje wniosek strony skierowany do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 25 lutego 2014r., sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika zawierający żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa lub art.155 kpa., a także jego odpowiedź na wezwanie tego organu z dnia 3 października 2014r. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 186 i art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego między stronami, biorąc pod uwagę, że uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie nastąpiło z powodu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.