II OSK 1769/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 22/13 w sprawie ze skargi J. W. M. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w przedmiocie zmiany decyzji o nakazie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz J. W. M. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 22/13 oddalił skargę J. W. M. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany decyzji o nakazie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 108/10, prawomocnym od dnia 7 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. W. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem zaś z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2221/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. W. M. od powyższego wyroku. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2012 r. NSA odrzucił skargę J. W. M. o wznowienie postępowania zakończonego tym wyrokiem. W dniu 21 grudnia 2012 r. do WWINB wpłynęło żądanie J. W. M., reprezentowanego przez pełnomocnika, zmiany wyżej opisanej decyzji "na podstawie art. 154 k.p.a. (lub odpowiednio 155 k.p.a.)" z uwagi na słuszny interes strony. W wezwaniu z dnia 28 grudnia 2012 r. organ zobowiązał pełnomocnika strony do przedłożenia pełnomocnictwa uprawniającego go do wniesienia żądania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej oraz do pisemnego wyjaśnienia, czy w podaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. zawarte zostało żądanie zmiany ostatecznej decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. w trybie art. 154 k.p.a., czy też w trybie art. 155 k.p.a. – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania i pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik strony w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. przedstawił wymagane pełnomocnictwo, a ponadto stwierdził, że podanie z dnia 20 grudnia 2012 r. zawiera wyraźnie sprecyzowane żądanie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., a niewskazanie konkretnej podstawy prawnej podania nie jest brakiem formalnym. W ocenie strony to organ powinien ocenić charakter decyzji własnej i zmienić tę decyzję we właściwym trybie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawił podanie z dnia 20 grudnia 2012 r. bez rozpoznania, co szeroko uzasadnił w adnotacji z dnia 7 stycznia 2013 r., o czym też poinformował pełnomocnika strony w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. Strona skierowała do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność WWINB w załatwieniu żądania strony z dnia 20 grudnia 2012 r., wskazując jako podstawę art. 37 § 1 i art. 17 k.p.a., w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 38 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) GINB odmówił wyznaczenia organowi niższego stopnia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze z dnia 11 lutego 2013 r. na bezczynność WWINB w załatwieniu sprawy żądania strony z dnia 20 grudnia 2012 r., J. W. M. domagał się zobowiązania WWINB do załatwienia żądania strony dotyczącego zmiany decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. w wyznaczonym przez Sąd terminie oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo udzielenia organowi odpowiedzi i uzupełnienia braków WWINB pozostawił podanie bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sprawa została załatwiona, o czym świadczy skierowane do strony pismo z dnia 8 stycznia 2013 r., co też stanowiło podstawę do odmowy wyznaczenia organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez GINB. Podniósł, że skarżący ograniczył się do uzupełnienia tylko jednego z dwóch wskazanych w wezwaniu z dnia 28 grudnia 2012 r. braków formalnych podania – w zakresie pełnomocnictwa, na co organ jednoznacznie wskazał w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. Natomiast w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych organ wyczerpująco przedstawił przyczyny kwalifikacji dostrzeżonych braków podania jako braków, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jak zaznaczył Sąd, niniejsze postępowanie zostało wywołane wnioskiem strony z dnia 20 grudnia 2012 r. domagającej się zmiany – z uwagi na słuszny interes strony – na podstawie art. 154 k.p.a. lub odpowiednio art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], co do której został wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 108/10 (NSA wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2221/10 oddalił skargę kasacyjną strony). Decyzja WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego Sąd zaznaczył, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do oceny, czy WWIB prawidłowo postąpił w sprawie pozostawiając podanie strony bez rozpoznania. Przytaczając treść przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że regulowany tym przepisem tryb jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) zarówno decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, ale także decyzji prawidłowych, które nie są dotknięte żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania jest wzruszenie decyzji ostatecznej, które uzależnione jest od oceny decyzji tylko z perspektywy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wszczęte takim wnioskiem postępowanie nie może jednak obejmować po raz kolejny merytorycznej kontroli zasadności wydanej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I GKS 792/11, LEX nr 1233641). Następnie Sąd wskazał, że z kolei przepis art. 155 k.p.a. dotyczy wzruszenia poprzez uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, co uzależnione jest od spełnienia dodatkowych – w porównaniu z przepisem art. 154 k.p.a. – przesłanek, a mianowicie wymaga uzyskania zgody strony (stron postępowania) i zarazem przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji (brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych). Uwzględniając powyższe uwagi, Sąd wskazał, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. konieczne jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie jest dopuszczalne wszczęcie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji nieostatecznej oraz takiej na mocy której strona nabyła prawo. Zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" budził wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i w orzecznictwie. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, bowiem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne mające znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtuje sytuację prawną strony i jako takie musi być traktowane, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, publ. Monitor Prawny 2003/14/627 i z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 478/09, LEX nr 596863). W tym też zakresie Sąd uznał za trafną argumentację organu przedstawioną w wezwaniu z dnia 28 grudnia 2012 r. o uzupełnienie braków formalnych podania z dnia 20 grudnia 2012 r., że decyzja objęta wnioskiem o uchylenie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie znajduje zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. Skoro strona wskazała w podaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. na dwa różniące się przesłankami tryby wzruszenia decyzji ostatecznej, domagając się zmiany decyzji z uwagi na słuszny interes strony na podstawie art. 154 k.p.a. "(lub odpowiednio [art.] 155 k.p.a.)", to w ocenie Sądu I instancji, organ trafnie zwrócił się do strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie żądania. Przepis ten dotyczy usuwania braków w zakresie wymagań ustalonych w przepisach prawa. Wymagania ogólne stawiane podaniu określa przepis art. 63 § 2 k.p.a., który m.in. przewiduje wymóg określenia żądania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w przypadku wątpliwości co do treści żądania stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Zdaniem Sądu, takie określenie żądania, jak zawarte w podaniu skarżącego z dnia 20 grudnia 2012 r., nie było jednoznaczne i budziło wątpliwości co do rzeczywistej woli strony. Wobec tego, stanowiąc brak formalny, podlegało trybowi uzupełnienia braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Pełnomocnik strony został prawidłowo wezwany do uzupełnienia braków podania w zakresie umocowania, jak również do wskazania (wyboru) trybu, w jakim domaga się wzruszenia ostatecznej decyzji objętej wnioskiem z dnia 20 grudnia 2012 r., lecz tego ostatniego nie uczynił. W piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. stwierdził, że podanie zawiera wyraźnie sprecyzowane żądanie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. i to WWINB powinien ocenić charakter decyzji własnej i zmienić tę decyzję we właściwym trybie. Powyższe stanowisko strony Sąd uznał, z przyczyn wskazanych wcześniej, za nietrafne. W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe zastosowanie przez organ niniejszej sprawie rygor z art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawił nieuzupełnione podanie bez rozpoznania, o czym prawidłowo poinformował stronę w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. Sąd wskazał również, że rozstrzygnięcie organu nastąpiło we właściwej formie, bowiem pozostawienie podania bez rozpoznania jest niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną (przybiera pisemną formę adnotacji), nie wymaga zatem wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia. Zwalczanie stanowiska organu w tym przedmiocie może natomiast nastąpić w drodze skargi na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądza o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynny w sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I GSK 485/07, LEX nr 469747). W konsekwencji Sąd uznał, że uprawniony jest wniosek, iż WWINB nie pozostawał w bezczynności w związku z załatwieniem sprawy żądania skarżącego z dnia 20 grudnia 2012 r., bowiem w prawidłowy sposób stwierdził istnienie przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania z uwagi na nieusunięcie braków podania. Skoro organ trafnie zastosował tryb z art. 64 § 2 k.p.a., to nie był obowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznej decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. W. M., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 64 § 2 k.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i przez to niewłaściwe zastosowanie (w istocie w ogóle jego zastosowanie). W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji mylnie rozumuje, że niesprecyzowanie przez stronę podstawy prawnej żądania – trybu zmiany decyzji – stanowi brak formalny podania, o jakim mowa w art. 64 § 2 k.p.a., co spowodowało, że został popełniony błąd subsumcji – Sąd niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 64 § 2 k.p.a. tzn., że pozostawienie podania bez rozpoznania było prawidłowym działaniem organu. 2. zarzut naruszenia art. 149 § 1 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na niezobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, tylko na oddaleniu skargi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 320 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z powołanym podstawach skargi kasacyjnej przepisem art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wymagania formalne co do treści podania określone zostały w art. 63 k.p.a. Jak stanowi art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przyjmuje się, że określony powołanym przepisem wymóg wskazania w podaniu żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowania żądania, aby nie było wątpliwości co do zamiaru i intencji strony (por. Komentarz. Kpa, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 356, 360; R. Kędziora, Komentarz. Kpa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 358-359; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kpa, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 10, s. 293). Dopiero więc, jeżeli charakter wniesionego przez stronę pisma budzi wątpliwości, organ administracji powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zwłaszcza co do warunków dopuszczalności pisma. Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, wniosek J. W. M. z dnia 20 grudnia 2012 r. zawierał wyraźne, nie budzące wątpliwości, żądanie zmiany decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Z faktu, iż we wniosku wskazano alternatywnie podstawę prawną żądania opierając je na art. 154 lub art. 155 k.p.a., nie można wywodzić, że nie została sprecyzowana intencja strony. Każdy bowiem z powołanych przepisów może, stosownie do okoliczności faktycznych, stanowić podstawę do zmiany (bądź uchylenia) decyzji. Rolą organu było zatem dokonanie ustaleń, czy decyzja ostateczna, której uchylenia, bądź zmiany wniosek dotyczy, odpowiada wymaganiom określonym w art. 154 k.p.a., czy też wniosek ten podlegać będzie przepisom art. 155 k.p.a. Powyższe czynności organu powinny mieć miejsce na etapie merytorycznego rozpoznawania wniosku, w którym zawarte zostało żądanie zmiany decyzji, nie mogą zaś one sprowadzać się do wystąpienia do strony o wskazanie podstawy prawnej dla zastosowania przez organ trybu, w jakim wniosek ma zostać rozpatrzony, czyniąc z tej informacji brak formalny, którego nieuzupełnienie skutkować będzie pozostawieniem podania bez rozpoznania. Z tych względów należało zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 64 § 2 k.p.a. uznając, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały pozostawienie podania bez rozpoznania z uwagi na niesprecyzowanie podstawy prawnej żądania dotyczącego zmiany decyzji. Uznając powyższy zarzut za uzasadniony stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji oddalając skargę J. W. M. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu wniosku o zmianę decyzji o nakazie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, naruszył również przepisy art. 151 oraz art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.