II SAB/Po 22/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany decyzji o nakazie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 108/10, prawomocnym od dnia 7 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [dalej: WWINB"] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę J. M. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2221/10 oddalającym skargę kasacyjną J. M. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 108/10. W dniu 21 grudnia 2012 r. do WWINB wpłynęło żądanie J. M. [podanie z dnia 20 grudnia 2012 r.], reprezentowanego przez pełnomocnika J. K., zmiany wyżej opisanej decyzji "na podstawie art. 154 kpa (lub odpowiednio 155 kpa)" z uwagi na słuszny interes strony. W wezwaniu z dnia 28 grudnia 2012 r. (znak [...]) WWINB zobowiązał pełnomocnika strony do przedłożenia pełnomocnictwa uprawniającego J. K. do wniesienia żądania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej oraz do pisemnego wyjaśnienia, czy w podaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. zawarte zostało żądanie zmiany ostatecznej decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. w trybie art. 154 kpa, czy też w trybie art. 155 kpa – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania i pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu wezwania WWINB wyjaśnił, że strona pozostawiła organowi wybór nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego oraz, powołując się na stanowisko piśmiennictwa i orzecznictwa, stwierdził, że organ administracji nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania zawartego w podaniu, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie, która decyduje ostatecznie o tym, jaki charakter ma mieć podanie wniesione w postępowaniu administracyjnym. Brak podania co do określenia treści żądania jest w ocenie organu brakiem formalnym i uzasadnia zastosowanie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"). Jednocześnie WWINB wskazał na zasadniczą różnicę pomiędzy dwoma wskazanymi przez stronę trybami nadzwyczajnymi i zasugerował, że w tym wypadku zastosowanie winien znaleźć nie art. 154 kpa, lecz art. 155 kpa, bowiem żądanie dotyczy decyzja decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik strony w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. przedstawił wymagane pełnomocnictwo, a ponadto stwierdził, że podanie z dnia 20 grudnia 2012 r. zawiera wyraźnie sprecyzowane żądanie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., a niewskazanie konkretnej podstawy prawnej podania nie jest, wbrew stanowisku WWINB, brakiem formalnym. W ocenie strony organ, to WWINB powinien ocenić charakter decyzji własnej i zmienić tę decyzję we właściwym trybie. WWINB pozostawił podanie z dnia 20 grudnia 2012 r. bez rozpoznania, co szeroko uzasadnił w adnotacji z dnia 7 stycznia 2013 r., o czym też poinformował pełnomocnika strony w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. Strona skierowała do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) zażalenie z dnia 11 stycznia 2013 r. na bezczynność WWINB w załatwieniu żądania strony z dnia 20 grudnia 2012 r., wskazując jako podstawę art. 37 § 1 i art. 17 kpa, w zw. z art. 35 § 3 kpa oraz art. 38 kpa. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) GINB odmówił wyznaczenia organowi niższego stopnia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze z dnia 11 lutego 2013 r. na bezczynność WWINB w załatwieniu sprawy żądania strony z dnia 20 grudnia 2012 r., strona (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego) domagała się zobowiązania WWINB do załatwienia żądania strony dotyczącego zmiany decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]) w wyznaczonym przez tutejszy Sąd terminie oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu strona podniosła, że pomimo udzielenia organowi odpowiedzi i uzupełnienia braków WWINB pozostawił podanie bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sprawa została załatwiona, o czym świadczy skierowane do strony pismo z dnia 8 stycznia 2013 r., co też stanowiło podstawę do odmowy wyznaczenia organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez GINB. Podniósł, że skarżący ograniczył się do uzupełnienia tylko jednego z dwóch wskazanych w wezwaniu z dnia 28 grudnia 2012 r. braków formalnych podania – w zakresie pełnomocnictwa, na co organ jednoznacznie wskazał w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. Natomiast w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych organ wyczerpująco przedstawił przyczyny kwalifikacji dostrzeżonych braków podania jako braków, o których mowa w art. 64 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Niniejszej postępowanie zostało wywołane wnioskiem strony z dnia 20 grudnia 2012 r. domagającej się zmiany – z uwagi na słuszny interes strony – na podstawie art. 154 kpa lub odpowiednio art. 155 kpa ostatecznej decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], co do której został wydany prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 108/10 (NSA wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2221/10 oddalił skargę kasacyjną strony). Decyzja WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie sprawy (słuszności skargi) sprowadza się do oceny, czy WWIB prawidłowo postąpił w sprawie pozostawiając podanie strony bez rozpoznania. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnieść należy, iż tryb wskazany przez stronę jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) zarówno decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, ale także decyzji prawidłowych, które nie są dotknięte żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania jest wzruszenie decyzji ostatecznej, które uzależnione jest od oceny decyzji tylko z perspektywy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wszczęte takim wnioskiem postępowanie nie może obejmować po raz kolejny merytorycznej kontroli zasadności wydanej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I GKS 792/11, LEX nr 1233641). Przepis art. 155 kpa dotyczy z kolei wzruszenia poprzez uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, co uzależnione jest od spełnienia dodatkowych – w porównaniu z przepisem art. 154 kpa – przesłanek, a mianowicie wymaga uzyskania zgody strony (stron postępowania) i zarazem przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji (brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych). Uwzględniając powyższe uwagi, należy wskazać, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa, przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 kpa konieczne jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie jest dopuszczalne wszczęcie w trybie art. 154 § 1 kpa nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji nieostatecznej, oraz takiej na mocy której strona nabyła prawo. Zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" budził wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i w orzecznictwie. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 kpa, nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, bowiem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne mające znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtuje sytuację prawną strony i jako takie musi być traktowane, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, publ. Monitor Prawny 2003/14/627 i z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 478/09, LEX nr 596863). W tym też zakresie trafna jest argumentacja organu przedstawiona w wezwaniu strony z dnia 28 grudnia 2012 r. do uzupełnienia braków formalnych podania z dnia 20 grudnia 2012 r., że decyzja objęta wnioskiem o jej uchylenie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 § 1 kpa. W takiej sytuacji nie znajduje zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 kpa. Skoro strona wskazała w podaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. na dwa różniące się przesłankami tryby wzruszenia decyzji ostatecznej, domagając się zmiany decyzji z uwagi na słuszny interes strony na podstawie art. 154 kpa "(lub odpowiednio [art.] 155 kpa)", to w ocenie Sądu organ trafnie zwrócił się do strony na podstawie art. 64 § 2 kpa o sprecyzowanie żądania. Przepis ten dotyczy usuwania braków w zakresie wymagań ustalonych w przepisach prawa. Wymagania ogólne stawiane podaniu określa przepis art. 63 § 2 kpa, który m.in. przewiduje wymóg określenia żądania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w przypadku wątpliwości co do treści żądania stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Zdaniem Sądu takie określenie żądania, jak zawarte w podaniu skarżącego z dnia 20 grudnia 2012 r., nie było jednoznaczne i budziło wątpliwości co do rzeczywistej woli strony. Wobec tego, stanowiąc brak formalny, podlegało trybowi uzupełnienia braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ rozpoznający wniosek strony o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa nie może rozważać uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa. Organ administracji jest bowiem związany wnioskiem strony, a przedmiot postępowania określany jest we wniosku wszczynającym postępowanie. Również do strony należy wybór trybu postępowania. Określenie przez organ za stronę trybu postępowania stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony (por. rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, LEX 505314). Tym samym z aprobatą Sąd ocenił fakt, że organ, wzywając stronę do uzupełnienia braków formalnych podania, jednocześnie poinformował stronę, że zdaniem organu decyzja objęta jej wnioskiem z dnia 20 grudnia 2012 r. nie jest decyzją, o której mowa w art. 154 kpa, a zarazem, że organ administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania i to strona decyduje ostatecznie o charakterze pisma skierowanym do organu administracji. W ten sposób organ, pozostając w zgodzie z zasadami z art. 8 i art. 9 kpa, dostarczył stronie w sposób wyczerpujący niezbędnych informacji pozwalających na rozstrzygnięcie przez stronę, czy jej ostateczną intencją, aby organ procedował w trybie z art. 154 kpa – a w konsekwencji, że wnioskodawca uważa, iż na podstawie decyzji, której wzruszenia się domaga, strona nie nabyła praw, zatem jej zmiana nie wymaga uzyskania zgody stron postępowania, jak i badania, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej wzruszeniu, czy też w trybie art. 155 kpa właściwym dla decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo, jak to organ zasugerował stronie, co wiąże się z koniecznością badania spełnienia szerszych przesłanek, niż wskazane w art. 154 kpa. Pełnomocnik strony został prawidłowo wezwany do uzupełnienia braków podania w zakresie umocowania, jak również do wskazania (wyboru) trybu, w jakim domaga się wzruszenia ostatecznej decyzji objętej wnioskiem z dnia 20 grudnia 2012 r., lecz tego ostatniego nie uczynił. W piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. stwierdził, że podanie zawiera wyraźnie sprecyzowane żądanie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. i to WWINB powinien ocenić charakter decyzji własnej i zmienić tę decyzję we właściwym trybie. Stanowisko strony, jak już wyżej wspomniano, jest nietrafne. W konsekwencji WWINB zasadnie zastosował w sprawie rygor z art. 64 § 2 kpa i pozostawił nieuzupełnione podanie bez rozpoznania, o czym prawidłowo poinformował stronę w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. Dodać należy, że WWINB uczynił to we właściwej formie, bowiem pozostawienie podania bez rozpoznania jest niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną (przybiera pisemną formę adnotacji), nie wymaga zatem wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1041/96, LEX nr 43354 i dalsze, m.in. z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1268/07, LEX nr 503717 i z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 842/12, LEX nr 1247190). Zwalczanie stanowiska organu w tym przedmiocie może natomiast nastąpić w drodze skargi na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądza o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynny w sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I GSK 485/07, LEX nr 469747). W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że WWINB nie pozostawał w bezczynności w związku z załatwieniem sprawy żądania skarżącego z dnia 20 grudnia 2012 r., bowiem w prawidłowy sposób stwierdził istnienie przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania z uwagi na nieusunięcie braków podania. Skoro organ trafnie zastosował tryb z art. 64 § 2 kpa, to nie był obowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) skargę oddalił.