II SA/Rz 57/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 774 zł /słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. (dalej zwane jako Spółka) jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r. nr [...], wydana w spawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki z 6 września 2013 r., uzupełnionym 30 września 2013 r., Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę czterech sztuk elektrowni wiatrowych "Bonus 150 kW" o łącznej mocy 600 kW, na działce nr ewid. 378 w miejscowości I., zatwierdzając przedłożony projekt budowlany. Odwołanie od tej decyzji wniósł S. K. podnosząc, że zabudowana nieruchomość o nr ewid. 410/1 będąca jego własnością znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Planowane obiekty o wysokości 29,69 m mają być bowiem zlokalizowane około 200 m od jego zabudowań, a istnieje ryzyko, że lód, który może oderwać się od skrzydeł siłowni, "doleci do jego nieruchomości". Organ nie ustalił ponadto rzeczywistego oddziaływania hałasu pochodzącego od turbiny. Stąd też niedopuszczenie go do udziału w postępowaniu stanowi o naruszeniu przepisów prawa. Odrębne odwołanie zostało także wniesione przez Stowarzyszenie "[...]". Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie z odwołania S. K. Wojewoda uznał, że brak jest przepisu prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego S. K. do występowania w sprawie w charakterze strony. Teren inwestycji obejmuje działkę nr 378, natomiast nieruchomość odwołującego się to działka nr 410/1 ulokowana w odległości około 200 m od działki inwestora. A zatem, nie jest ona położona w obszarze oddziaływania inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Skoro więc nie przysługuje mu status strony tego postępowania to nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) po rozpoznaniu skargi S. K. wyrokiem z 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 333/14 uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2014 r. Wyrok stał się prawomocny. Sąd wskazał, że w aktach organu I instancji znajduje się opinia prof. dr hab. G. P. z Wydziału Fizyki Uniwersytetu [...] dotycząca zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych. Organy nawet nie wskazały czy ta opinia ma jakiekolwiek znaczenie dla ustalenia interesu prawnego skarżącego. W niniejszej sprawie zbadanie tego interesu wymaga niewątpliwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nadto Starosta w ogóle nie przeanalizował przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Sąd zauważył, że w aktach znajduje się opis techniczny projektowanej inwestycji. Przytaczając część tego opisu wskazał, że nie można z góry, bez dokonania szczeblowych ustaleń wykluczyć, iż nieruchomość skarżącego znajdzie się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Tymczasem Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń w kwestiach podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i nie odniósł tych ustaleń do właściwych przepisów prawa materialnego obowiązujących w tej materii. Rozstrzyganie o braku interesu prawnego konkretnej osoby z pominięciem okoliczności przez tę osobę podnoszonych i bez związanych z tym jakichkolwiek ustaleń, których dokonanie należy do organu administracji a nie do Sądu, świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności i naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwane dalej P.b.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty z [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że w tym przypadku miarodajna jest opinia prof. dr. hab. G. P., gdyż została ona oparta na badaniu zagrożeń związanych zarówno z eksploatacją, jak i awariami turbin wiatrowych. W ocenie organu odwoławczego S. K. legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, co oznacz, że jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Bezsporne jest, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem udziału S. K. Zatem wydana została z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postepowaniu. Reasumując Wojewoda stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał, że w ponownym postępowaniu rzeczą organu I instancji będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem powyższych wskazówek oraz treści wyroku WSA. Przedsiębiorstwo Usługowe A. sp. z o.o. reprezentowane przez radcę prawego skierowało do WSA skargę na decyzję Wojewody z [...] października 2014 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) wyznaczanie obszaru oddziaływania obiektu, które stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 2 P.b. determinuje przyznanie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy określonej nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, może nastąpić w oparciu o dokument prywatny w postaci teoretycznego opracowania dotyczącego potencjalnych zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych w sytuacji, gdy art. 3 pkt. 20 P.b. wprowadza definicję legalną pojęcia obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z którą za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć wyłącznie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, czego konsekwencją jest możliwość uznania za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę wyłącznie właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości, która znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu; b) do uznania, że określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 2 P.b. determinuje przyznanie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy określonej nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wystarcza sama potencjalna, teoretyczna możliwość wystąpienia zagrożeń związanych z eksploatacją lub awariami turbin wiatrowych, bez potrzeby konkretyzowania wyznaczonego, co istotne na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, rodzaju ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, w wyniku którego to naruszenia Wojewoda uznał S. K., właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr 410/1, za stronę wszczętego na wniosek Spółki postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę czterech sztuk elektrowni wiatrowych "BONUS 150 kW" na działce nr 378 w miejscowości l.; 2) naruszenie art. 153 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), do którego naruszenia doszło w wyniku wybiórczego i dowolnego stosowania przez Wojewodę przy ponownym wydawaniu decyzji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA z 3 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Rz 333/14, w szczególności polegające na: a) przyjęciu, że "z przytoczonego (...) wyroku Sądu wynika, że przy ocenie przymiotu strony należy wziąć pod uwagę w szczególności zalegającą w aktach sprawy opinię prof. dr hab. G. P. z Uniwersytetu [...] Wydział Fizyki dotyczącą zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych", w sytuacji gdy w ww. wyroku WSA wskazał jedynie, że rozpoznające sprawę organy administracji publicznej "(...) nawet nie wskazały, czy ta opinia ma jakiekolwiek znaczenie dla ustalenia interesu prawnego" nie nakazując przy tym - wbrew temu, co przyjął Wojewoda - brania jej pod uwagę przy ocenie przymiotu strony przy ponownym rozpoznawaniu sprawy; b) całkowitym pominięciu przez Wojewodę wskazań co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi Wojewoda zobowiązany był dokonać konkretnych ustaleń, "(...) czy i w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego w zakresie na który on wskazuje w odwołaniu" [przyp. w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. odwołujący się wskazał na nieprzeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia, w jakim promieniu od inwestycji istnieje zagrożenie rzutu lodem od turbin wiatrowych oraz brak ustaleń w zakresie rzeczywistego oddziaływania hałasu], z zastrzeżeniem, że dokonywane przez Wojewodę konkretne ustalenia "(...) powinny zostać odniesione do przepisów prawa materialnego regulujących tę materię" w wyniku którego to uchybienia doszło do przyjęcia, że określony podmiot posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. bez poczynienia ustaleń w przedmiocie istnienia przepisów prawa materialnego, które mogłyby ewentualnie przesądzać o istnieniu takiego interesu prawnego, a z ograniczeniem się wyłącznie do teoretycznego, poglądowego opracowania na temat potencjalnych zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych, które to opracowanie nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu, gdyż nie zostało przygotowane dla potrzeb tego postępowania, ani też nie jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 i art. 75 § 1 zd.2 K.p.a.; 3) naruszenie art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b. przez doprowadzenie do sytuacji, w której osoby trzecie dysponujące co najwyżej interesem faktycznym a nie interesem prawnym mają możliwość decydowania o dopuszczalności wybudowania określonych obiektów budowlanych; 4) naruszenie art. 78 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na dopuszczeniu jako dowodu w sprawie i wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o dokument prywatny przedłożony do akt postępowania przez podmiot niebędący ani stroną niniejszego postępowania, ani jego uczestnikiem na prawach strony, a zarazem niedotyczący przedmiotu sprawy i niemający znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy; 5) naruszenie art. 75 w zw. z art. 7 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na uznaniu za dowód w konkretnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym inwestycji, poglądowego opracowania dotyczącego potencjalnych zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych złożonego do akt postępowania przez podmiot niebędący stroną, ani uczestnikiem postępowania na prawach strony, w sytuacji gdy dowodem w sprawie może być tylko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia konkretnej sprawy administracyjnej, zaś czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przeprowadzenie określony dowodów, mogą zostać podjęte wyłącznie na wniosek podmiotu, który jest stroną konkretnego postępowania, bądź jego uczestnikiem na prawach strony; 6) naruszenie art. 77 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na zaniechaniu rozważenia przez organ przy ustalaniu faktów mających znaczenie dla sprawy wniosków i twierdzeń skarżącego oraz na uchybieniu przez organ spoczywającemu na organie obowiązkowi przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich okoliczności i przerzuceniu tego obowiązku na skarżącego, co przejawiało się w szczególności na nieuzupełnieniu materiału dowodowego z własnej inicjatywy w sytuacji, gdy organ uznał, że przedstawiony przez skarżącego materiał dowodowy jest niepełny; 7) naruszenie art. 80 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów wskutek zaniechania przez Wojewodę dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności przy uwzględnieniu znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, i dokonaniu niniejszej oceny w sposób sprzeczny z logiką oraz zasadami doświadczenia życiowego, czego konsekwencją jest uznanie za miarodajną w niniejszej sprawie opinii prof. dr hab. G. P. stanowiącej wyłącznie teoretyczne opracowanie, pracę poglądową na temat potencjalnych zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych, nie uwzględniającą założeń i parametrów konkretnej inwestycji, odmawiając zarazem wiarygodności opracowanej na potrzeby niniejszego postępowania opinii dr inż. G. B., w której uwzględniono założenia i parametry konkretnej inwestycji, tj. budowy czterech sztuk elektrowni wiatrowych "BONUS 150 kW"; 8) naruszenie art. 8 w zw. z art. 9 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, do którego doszło w wyniku naruszenia przez Wojewodę zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, którego to naruszenia Skarżący dopatruje się w zaniechaniu przez Wojewodę poinformowania go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw, tj. że brak w opinii dr inż. G. B. informacji na temat zagrożeń związanych z awariami turbin wiatrowych skutkować będzie odmową uznania przez Wojewodę niniejszej opinii za pełną i wiarygodną; 9) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, do którego doszło w wyniku uchylenia decyzji Starosty z [...] listopada 2013 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, tj. decyzja Starosty nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a nadto nie zaistniała konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przy rozpoznaniu sprawy zarówno organ II instancji jak i Sąd są związani prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 333/14 na podstawie art. 153 P.p.s.a. Sąd w w/w wyroku nakazał Wojewodzie ustalenie, czy opinia prof. dr hab. G. P. dotycząca zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie ustalenia interesu prawnego S. K. Sąd stwierdził, że zbadanie tego interesu wymaga niewątpliwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Interes prawny może bowiem wynikać również z przepisów prawa cywilnego, gwarantujących właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu prawa własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 U.p.b., który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1855/10 – dostępne na stronie www.cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia interes prawny ma osoba posiadająca działkę w sferze ich oddziaływania, a nie tylko legitymująca się tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką, na której ma być zrealizowana dana inwestycja (tak m.in. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt IV SA 1355/98, Lex nr 657076). Nakazał także przeanalizowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 112) – zwanego dalej Rozporządzeniem, gdzie określono m.in. zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz poziom hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu. Sąd ten staną na stanowisku, iż to organy mają obowiązek w okolicznościach podnoszonych przez daną osobę (zwłaszcza działającą bez profesjonalnego pełnomocnika) dotyczących konkretnych możliwych zdarzeń faktycznych, które w jej ocenie wskazują na naruszenie przysługujących jej praw ustalić czy rzeczywiście taka osoba ma interes prawny. To organy są zobligowane do ustalenia czy istnieją przepisy prawa materialnego, które miałyby zastosowanie we wskazywanych przez daną osobę okolicznościach. To czy interes właściciela konkretnej nieruchomości został naruszony powinno więc zostać zbadane. W szczególności Sąd zauważył, że w aktach znajduje się opis techniczny projektowanej inwestycji. W części tego opisu odnoszącej się m.in. do ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich wskazano, że (...) poziom hałasu nie przekroczy 55dB (A) w ciągu dnia i 45 dB (A) w nocy na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (zagrodową), w przypadku przekroczeń podjąć działanie w celu ich ograniczenia (...) (podkreślenie Sądu). Na następnej stronie zapisano: "Zalecane jest aby Inwestor dokonał analizę porealizacyjną bezpośrednio po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Jeżeli z analizy wyniknie, iż dla przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego oddziaływania..." (także podkreślenie Sądu). Na str. 14 z kolei wskazuje się, iż oblodzenie przy właściwym zadziałaniu elementów elektrowni wiatrowych nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne. Powyższe może wskazywać, że nie można z góry, bez dokonania szczeblowych ustaleń wykluczyć, iż nieruchomość skarżącego znajdzie się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W kontrolowanej decyzji organ ocenił opracowanie prof. G. P. jak opinię biegłego w sprawie. Jednocześnie przyjął, że opracowanie przedstawione przez inwestora, tj. opinia dr. Inż. G. B. nie jest wiarygodna. Istotne jest to, że opracowanie profesora P. ma bardzo ogólny charakter, jest artykułem naukowym bez związku z konkretną turbiną wiatrową, będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Organ nie ma wiadomości specjalnych, aby wiążąco wypowiedzieć się co do konkretnego urządzenia na podstawie ogólnego opracowania naukowego, a jednocześnie zdyskredytować opinię innego naukowca odnoszącego się do konkretnego stanu faktycznego. Organ nie wykonał wytycznych Sądu co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie interesu prawnego skarżącego także w kontekście poziomu hałasu, którego źródłem miałaby być turbina. Wyraźnie Sąd nakazał organom aby z urzędu podejmowały czynności w tym zakresie. Kwestia posiadania przez skarżącego interesu prawnego zdaniem Sądu nie została w sposób właściwy wyjaśniona. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja także z innych przyczyn ostać się nie może. Jedyną przyczyną, dla której Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji było stwierdzenie przezeń naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 15 K.p.a. Zdaniem Wojewody niebranie udziału przez odwołującego się w postępowaniu I instancyjnym nie może być sanowane w postępowaniu II instancyjnym. Sąd nie podziela tego stanowiska. W tej kwestii należy na samym wstępie przypomnieć, że stosownie do art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji, postępowanie jest dwuinstancyjne. Połączenie tych przepisów tworzy konstytucyjną zasadę kontroli orzeczeń i postępowania sądowego (określaną niekiedy niezbyt precyzyjnie jako zasada sprawiedliwości proceduralnej), stanowiącą rozwinięcie prawa do sądu, ustanowionego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trzeba jednak z całym naciskiem podkreślić, że zarówno prawo do zaskarżenia orzeczenia, jak i związana z nim dwuinstancyjność, muszą się urzeczywistniać nie in abstracto, ale w odniesieniu do każdego, kto w danej sytuacji prawnoprocesowej realizuje przysługujące mu prawo do sądu. Samo więc strukturalne zagwarantowanie co najmniej dwu instancji oraz ustanowienie przez prawodawcę powszechnego środka odwoławczego (zaskarżenia) nie może być z punktu rozważanych przepisów Konstytucji wystarczające, jeżeli w określonej sytuacji prawnej, wynikającej z unormowań prawa procesowego, strona nie może z tych gwarancji skorzystać. W związku z tym przy rozpoznawaniu kasacji uczestniczki nie może mieć istotnego znaczenia fakt, że w niniejszej sprawie. Można więc stwierdzić, że - podobnie jak prawo do sądu - prawo do drugiej instancji postępowania administracyjnego ma na gruncie Konstytucji charakter autonomiczny. Nie chodzi zatem o formalne istnienie w danej sprawie co najmniej dwu instancji oraz ustanowienie powszechnie dostępnego środka odwoławczego, ale o realne zagwarantowanie "każdemu" możliwości skorzystania z tego środka, przeniesienia sprawy do wyższej instancji i przeprowadzenia merytorycznej kontroli wydanego orzeczenia. Organ odwoławczy powinien był rozważyć, czy w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji czy też rozstrzygnięcie reformatoryjne, wymagające ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego, dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych, oceny dowodów nie pozbawi odwołującego się konstytucyjnego prawa uszczegółowionego w art. 15 K.p.a. Dopiero stwierdzenie, ad casum takiej sytuacji, ocenionej także przez pryzmat przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. pozwoliłoby na podjęcie decyzji kasatoryjnej. W niniejszej sprawie takich rozważań brak. Samo "wstąpienie" strony do sprawy poprzez wniesienie odwołania nie oznacza, że decyzja organu II instancji może być tylko kasacyjna. Postępowanie przed organem II instancji ma charakter merytoryczny i w tym znaczeniu jest przedłużeniem postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Reasumując, dla ustalenia czy doszło w konkretnej sytuacji do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 15 K.p.a. nie jest wystarczające przywoływanie treści tych przepisów i wskazanie, że nie można ich naruszenia sanować. O tym czy takie sanowanie jest możliwe organ winien wypowiedzieć się oceniając stan faktyczny sprawy, odnosząc się do zarzutów odwołania. Zaniechania organu II instancji przesądzają o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 153 P.p.s.a., art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 152 P.p.s.a i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą mieć na względzie uwagi zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.