II GSK 2457/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 280/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółka z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 280/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. w O. uchylił decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że skarżący realizował program rolnośrodowiskowy od 2010 r. i z tego tytułu uzyskał m.in. płatności rolnośrodowiskowe za 2011 r. w łącznej kwocie 506 514,40 zł oraz za 2012 r. w łącznej kwocie 511 014,40 zł. W dniu [...] maja 2013 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i zadeklarował do płatności realizację: - pakietu 3 Ekstensywnie trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 101,05 ha, wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 19,82 ha, - pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 i w ramach tego pakietu wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 90,92 ha, - pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ramach tego pakietu wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 na powierzchni 219,67 ha, - pakietu 7 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie i w ramach tego pakietu wariant 7.2.2 - Konie huculskie do 48 sztuk. W dniach od [...] września 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego oraz w zakresie wzajemnej zgodności. Podczas kontroli stwierdzono zgodność deklaracji powierzchni w ramach poszczególnych wariantów względem złożonego wniosku. Stwierdzono również nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. - dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r."). Nieprawidłowości te polegały m. in. na wykoszeniu całej powierzchni działki rolnej (kod nieprawidłowości L 10), pozostawieniu mniejszej niż 5% niekoszonej powierzchni działki rolnej (kod nieprawidłowości L 16), czy pozostawieniu niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym (kod nieprawidłowości L 19). Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości było pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 - płatność ta została przyznana w łącznej kwocie 496.045,30 zł. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. w tym przedmiocie stała się ostateczna. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji w S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych z tytułu wsparcia rolnośrodowiskowego lata 2011 i 2012, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 53.935,63 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieprzestrzeganie wymogów do pakietów i ich wariantów w roku 2013 skutkuje - w przypadku zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego - zmniejszeniem pomocy również do kwot wypłaconych w latach wcześniejszych tj. 2011 i 2012, na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.) – dalej: rozporządzenie Komisji nr 65/2011. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor POR ARiMR w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, podstawę naliczenia płatności nienależnych w niniejszej sprawie stanowi art.18 ust.1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich, nieprzestrzeganie odpowiednich norm obowiązkowych skutkuje zmniejszeniem pomocy, również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zatem powołany wyżej przepis art. 18 ust. 1 będzie odnosił się do płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na 2011 r. na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na 2012 r. na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przypadki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wynikające m.in. z art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U. z 2013 roku, poz. 173 ze zm.) – dalej: "ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich", gdyż kwota nienależnej płatności nie przekracza równowartości 100,00 EUR. Brak jest również przesłanek skutkujących brakiem obowiązku zwrotu na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, beneficjent zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 przez jego zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy przepis ten nie powinien być stosowany do zobowiązań wieloletnich podjętych przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uchylając decyzje organów obu instancji wyrokiem z 28 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 280/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ocenił, że przepisy powołane przez organy są podstawą odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono. Sąd wskazał, że wprawdzie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże powyższe uregulowanie nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. W ocenie Sądu, przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków wymienionych w tym przepisie nie został stwierdzony, ani też na żaden z tych przypadków nie wskazywał organ w decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał przepis § 39 ust.1-3 i ust.5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., a w uzasadnieniu wskazał na treść § 39 ust.1 i 2, ale nie wyjaśnił, które z wymienionych przypadków miały miejsce w niniejszej sprawie i na czym konkretnie polegały. W ocenie Sądu bezpodstawne jest twierdzenie organu odwoławczego, że nieprzestrzeganie wymogów do pakietów wariantów 3.1.1, 3.1.2 oraz 4.1 mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Należy też dodać, że zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2011 i 2012, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2013, nie odpowiadają kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, Sąd I instancji zaznaczył, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym stwierdzonych uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, nie można automatycznie odnosić do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują beneficjentom zwrot płatności i w jakich sytuacjach. Sąd podzielił pogląd wyrażony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 761/14, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest możliwa do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował określonych wymagań w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, powinna podlegać analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków spośród wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności. Nie można też pominąć, w świetle powołanych kryteriów, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek zwrotu płatności za lata 2011 i 2012 został nałożony w związku z niespełnieniem wymagań, które nie były sankcjonowane w tych latach lub były sankcjonowane w zakresie mniejszym niż miało to miejsce w roku 2013. W skardze kasacyjnej Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", a mianowicie: - art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 - polegające na błędnym przyjęciu, że nieprzestrzeganie wymogów do pakietów wariantów 3.1.1, 3.1.2 oraz 4.1 nie mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w tym przepisie, a także na błędnym przyjęciu, że stanowił on samoistną podstawę prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, - art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 - polegające na błędnym przyjęciu, że zastosowany zakres zwrotu płatności za lata 2011 i 2012, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2013, nie odpowiadają kryterium zwrotu, o którym mowa w tym przepisie, to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności, - § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. - polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy istniały ku temu przesłanki, - § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w zw. z art. 28a ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki. Powołując się na powyższe podstawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W mawianej sprawie nieważność postępowania nie występuje. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Zgodnie z tym przepisem, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 – odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że przepis ten ma charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, nie może więc być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Natomiast szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W myśl tego przepisu płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji pojawił się ten przepis, organy nie wyjaśniły jednak, które z wymienionych przypadków miały miejsce w niniejszej sprawie i na czym konkretnie polegały. Niezasadny jest więc zarzut, że Sąd pierwszej instancji kwestionował możliwość żądania zwrotu płatności przyznanych skarżącemu w latach poprzednich, gdyż taka możliwość wyraźnie wynika z przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. WSA stwierdził jedynie, że uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, nie można automatycznie odnosić do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Niewystarczające jednak jest tylko wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne bowiem jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Z tych samych powodów niezasadny również jest zarzut naruszenia art.18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, polegającego na błędnym przyjęciu, że zakres zwrotu płatności za lata 2011 i 2012, obliczony w takim samym stosunku jak uchybienia stwierdzone w roku 2013, nie odpowiadają kryterium zwrotu, o którym mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., należy zauważyć, że sankcja, o której mowa w tym przepisie (zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej) znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Nie może zatem stanowić podstawy dochodzenia zwrotu płatności za lata ubiegłe. W omawianej sprawie organ niezasadnie uznał, że rozpoznając sprawę dotyczącą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w 2011 i 2012 r., był związany swoją wcześniejszą decyzją przyznającą płatności w pomniejszonej wysokości w roku 2013. Naruszenie polegające na wykoszeniu przez rolnika w 2013 r. całej powierzchni działki rolnej, czy pozostawieniu niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej, jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2013 i do płatności za ten rok. Takiego naruszenia rolnik nie dopuścił się w roku 2011 i 2012. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w roku 2013 odnosić również do płatności za rok 2011 i 2012. Organ tak w istocie postąpił, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Wynika z niego, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego. Tego jednak w omawianej sprawie organ nie wykazał. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. II GSK 1346/15 (publ. CBOSA). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 174 P.p.s.a. i z tych względów na mocy art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.